制定實(shí)施鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有力法治保障。作為三農(nóng)領(lǐng)域一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性、綜合性法律，這部法律將我們黨強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策集成化、法治化、規(guī)范化，以法律形式體現(xiàn)了黨對(duì)三農(nóng)工作的主張， 為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了根本保障。以下從促進(jìn)型立法的法理內(nèi)涵， 就該法對(duì)鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)意義進(jìn)行解讀分析。、
促進(jìn)法的法理內(nèi)涵
促進(jìn)法是國(guó)家為促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展或某種社會(huì)秩序的形成而提供的制度化保障。在立法技術(shù)上，促進(jìn)法的特點(diǎn)表現(xiàn)為：硬法軟法兼顧的綜合治理。促進(jìn)法的特點(diǎn)之一表現(xiàn)為：
硬法和軟法的綜合治理。其中，硬法是指依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法規(guī)范，軟法是指不依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，而是依靠國(guó)家激勵(lì)、社會(huì)強(qiáng)制、社會(huì)激勵(lì)等方式實(shí)施的法規(guī)范。在管理型立法占主導(dǎo)的立法階段，硬法是規(guī)范公民行為、實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的通常手段，其作用和地位無(wú)可替代。伴隨國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，軟法以其更少?gòu)?qiáng)制和更多引導(dǎo)、協(xié)商、協(xié)作等優(yōu)勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)中發(fā)揮的作用也越來(lái)越大。隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，國(guó)家治理水平的提升，良法的實(shí)現(xiàn)越來(lái)越需要硬法和軟法協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。
目前，我國(guó)已制定多部促進(jìn)法，例如《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《民辦教育促進(jìn)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。通過(guò)對(duì)這些促進(jìn)型立法成果的考察發(fā)現(xiàn)，較大比重的倡導(dǎo)性規(guī)范、扶持類規(guī)范、宣示性規(guī)范等是其重要特點(diǎn)之一。這些規(guī)范往往沒(méi)有明確規(guī)定懲處機(jī)制，因而被認(rèn)為具有軟法性質(zhì)，在實(shí)踐中發(fā)揮著積極的指引作用。一方面，促進(jìn)法以國(guó)家意志的形式對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行確認(rèn)、規(guī)范、引導(dǎo)、激勵(lì)， 通過(guò)給政策、給獎(jiǎng)勵(lì)、給補(bǔ)貼、給榮譽(yù)等多種方式調(diào)動(dòng)多方主體積極性，促進(jìn)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，這是“命令-服從”“違法-懲戒”的硬法模式所不擅長(zhǎng)的。另一方面，促進(jìn)法充分運(yùn)用國(guó)家立法外的各類規(guī)范，如政策、規(guī)劃等，發(fā)揮社會(huì)各界在實(shí)現(xiàn)治理秩序、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展方面的能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)硬法無(wú)法密切關(guān)照的領(lǐng)域的良好治理?？傊?，促進(jìn)法剛?cè)岵?jì)，在發(fā)揮法律規(guī)范的功能集合優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)各類規(guī)范的協(xié)同效應(yīng)方面，具有突出優(yōu)勢(shì)。
社會(huì)多方參與的治理。促進(jìn)法的另一特征表現(xiàn)為多方參與的治理理念。從促進(jìn)型立法的基礎(chǔ)來(lái)看，政府職能的轉(zhuǎn)變和公眾參與型社會(huì)的建構(gòu)是其產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府職責(zé)由管理向治理轉(zhuǎn)變，在政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也需要以立法的方式調(diào)動(dòng)多種社會(huì)治理力量，為社會(huì)力量的有效參與提供充分的制度渠道。
政府責(zé)任的綜合化。促進(jìn)型立法在法律責(zé)任上改變了傳統(tǒng)立法單純強(qiáng)調(diào)或者突出法律義務(wù)與責(zé)任的傳統(tǒng)，呈現(xiàn)出懲戒弱化、責(zé)任承擔(dān)方式綜合化的特點(diǎn)。
在促進(jìn)基礎(chǔ)薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)發(fā)展的全過(guò)程中，政府始終扮演著主要參與者的重要角色，因而也成為促進(jìn)型立法中的主要法律主體。直觀的表現(xiàn)為規(guī)定較多的政府職責(zé)。但與傳統(tǒng)管理型立法不同的是，促進(jìn)型立法中政府的責(zé)任通常采用綜合責(zé)任機(jī)制，包括法律責(zé)任、道義責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和政治責(zé)任，并通過(guò)其他監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行制約。例如正當(dāng)程序監(jiān)督和正面激勵(lì)機(jī)制等，以此促進(jìn)政府依法行政。因此，促進(jìn)法中法律責(zé)任的設(shè)定也表現(xiàn)出新的特點(diǎn)，即采取綜合性的責(zé)任機(jī)制來(lái)確保法律的有效實(shí)施。
通過(guò)以上促進(jìn)型立法法理內(nèi)涵的分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的法律條款設(shè)定體現(xiàn)出促進(jìn)法的法理特點(diǎn)。具體包括三方面：一是以硬法和軟法兼顧的良法促進(jìn)鄉(xiāng)村振興； 二是以多方參與的善治模式促進(jìn)鄉(xiāng)村振興；三是以綜合性責(zé)任機(jī)制實(shí)現(xiàn)依法行政。
以良法促進(jìn)鄉(xiāng)村振興
在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展背景下，鄉(xiāng)村振興法治體系的健全完善需要硬法的強(qiáng)制約束力，也需要軟法的動(dòng)員、宣傳和鼓勵(lì)。這在該法中主要表現(xiàn)為：
強(qiáng)化政策的引領(lǐng)規(guī)范作用。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的立法目的是“為了全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，這部法律將黨的強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策集成化、法治化、規(guī)范化。比如，明確國(guó)家建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置，堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要求鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)的要求， 并對(duì)產(chǎn)業(yè)、補(bǔ)貼等政策措施方面進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。在扶持措施上，積極發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，如第六十條規(guī)定：“國(guó)家按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，構(gòu)建以高質(zhì)量綠色發(fā)展為導(dǎo)向的新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策 體系。”
發(fā)揮軟法性條款的宣示、倡導(dǎo)、賦權(quán)作用。在運(yùn)行邏輯上，與以國(guó)家強(qiáng)制力為實(shí)施保障的硬法性條款不同，軟法性條款的實(shí)施更多依賴激勵(lì)機(jī)制和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。這一規(guī)范類型在該法中的體現(xiàn)為：
一是宣示性條款的運(yùn)用。如總則部分第一條采用“實(shí)施”“促進(jìn)”“加快”等連接詞表明立法目的。全文有42個(gè)“國(guó)家”起頭的條款，比如“國(guó)家鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”“國(guó)家健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”等，通過(guò)宣示性條款明確了鄉(xiāng)村振興的方向、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、路徑機(jī)制、主要制度等。
二是倡導(dǎo)性條款的運(yùn)用。通過(guò)梳理，明確使用“鼓勵(lì)”表述的倡導(dǎo)性條款在本法中有29 條之多，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民權(quán)利保障等多方面。例如在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面，第十八條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)研發(fā)和推廣應(yīng)用，推進(jìn)主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化?！痹诮∪l(xiāng)村人才工作體制機(jī)制方面， 第二十八條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)城市人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)，建立健全城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機(jī)制?！边@些倡導(dǎo)性條款為各級(jí)人民政府的積極作為提供了相應(yīng)的措施指導(dǎo)。
三是賦權(quán)性條款的運(yùn)用，該類條款是賦予權(quán)力的條款，因而往往包含了“有權(quán)”“可以”等連接詞的運(yùn)用。鄉(xiāng)村全面振興是一個(gè)全局性、系統(tǒng)性工程，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各個(gè)方面。為此，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)各層級(jí)政府的積極主動(dòng)性，發(fā)揮政府的服務(wù)、推動(dòng)等作用。如第五十八條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以依法發(fā)行政府債券，用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)”。同時(shí)第四十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)依法劃定江河湖海限捕、禁捕的時(shí)間和區(qū)域，并可以根據(jù)地下水超采情況， 劃定禁止、限制開(kāi)采地下水區(qū)域”?？梢?jiàn)，通過(guò)賦權(quán)性條款的運(yùn)用，增強(qiáng)了地方政府因地制宜的決策主動(dòng)性和自主性。
以善治促進(jìn)鄉(xiāng)村振興
現(xiàn)代社會(huì)中，多方主體共同參與的多元化治理是實(shí)現(xiàn)高效治理的重要模式。該法體現(xiàn)出政府主導(dǎo)下的全社會(huì)參與。
提高政府治理能力。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法對(duì)政府治理能力的提升提出了具體要求。
一是加強(qiáng)事前規(guī)劃。該法將“規(guī)劃先行”作為基本原則之一，要求縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)劃引導(dǎo)、典型示范，將鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門(mén)建立客觀反映鄉(xiāng)村振興進(jìn)展的指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)體系。具體明確了國(guó)有農(nóng)（林、牧、漁）場(chǎng)規(guī)劃、新建農(nóng)村住房規(guī)劃和依法編制村莊規(guī)劃的具體要求。在我國(guó)政府信息公開(kāi)制度日益健全的當(dāng)下， 事前行政規(guī)劃的制定公開(kāi)程序進(jìn)一步為公民提供了鄉(xiāng)村治理的參與 途徑。
二是明確政府及有關(guān)部門(mén)職責(zé)。各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要力量。在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性的同時(shí)，規(guī)定了各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)在鄉(xiāng)村振興中的職責(zé)。其中全文有51 個(gè)“政府應(yīng)當(dāng)”， 明確規(guī)定各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、保護(hù)耕地和保障糧食安全、引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)扶持政策、建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、統(tǒng)籌農(nóng)村教育和醫(yī)療工作等方面應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。
三是規(guī)范政府權(quán)力，加強(qiáng)程序監(jiān)督。該法強(qiáng)化了政府治理的正當(dāng)程序要求，如第五十一條就鄉(xiāng)村發(fā)展布局提出“嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并， 嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊”。
加強(qiáng)村民自治。該法堅(jiān)持農(nóng)村基層群眾自治制度，保障農(nóng)民合法有序行使民主政治權(quán)利。在鄉(xiāng)村治理方面，深入推進(jìn)以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為核心的村民自治，保障廣大農(nóng)民行使民主權(quán)利，尊重和發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。一方面，該法規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。另一方面，進(jìn)一步完善農(nóng)村基層群眾自治制度，健全村民委員會(huì)民主決策機(jī)制和村務(wù)公開(kāi)制度，強(qiáng)化村民的監(jiān)督權(quán)。第四十二條明確規(guī)定， 村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督。第四十條明確規(guī)定，要健全村民委員會(huì)民主決策機(jī)制和村務(wù)公開(kāi)制度，增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力。
在提高政府治理能力、加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治的同時(shí)，積極鼓勵(lì)、支持人民團(tuán)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等社會(huì)各方面參與鄉(xiāng)村振興促進(jìn)相關(guān)活動(dòng)。由此形成全社會(huì)多方共同推進(jìn)的善治體系。
政府責(zé)任綜合化和突出對(duì)農(nóng)民權(quán)利保障
鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法中責(zé)任機(jī)制體現(xiàn)了促進(jìn)法的法理特點(diǎn)。具體包括： 政府責(zé)任的綜合化，側(cè)重公民權(quán)利保障規(guī)定，弱化義務(wù)性規(guī)定。
政府責(zé)任的綜合性模式。通常，大多立法將“法律責(zé)任”專設(shè)一章進(jìn)行規(guī)定。但該法未專設(shè)“法律責(zé)任”章，在法律責(zé)任的表述上作出概括性、銜接性規(guī)定。為促進(jìn)政府積極履責(zé)，以監(jiān)督檢查為主要措施，更多地規(guī)定了對(duì)政府的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。作為軟法重要實(shí)施機(jī)制的“定標(biāo)比超”，這里得到充分的運(yùn)用，例如要求各級(jí)政府應(yīng)建立鄉(xiāng)村振興考核評(píng)價(jià)制度、工作年度報(bào)告制度和監(jiān)督檢查制度，并將目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的考核結(jié)果作為地方人民政府及其負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容等。第六十九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門(mén)建立客觀反映鄉(xiāng)村振興進(jìn)展的指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)體系?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估?！北O(jiān)督檢查制度是法律強(qiáng)制性和約束力的重要體現(xiàn)；考核評(píng)價(jià)制度、評(píng)估制度、報(bào)告制度、監(jiān)督制度和追責(zé)制度，是對(duì)政府及其有關(guān)部門(mén)的行為進(jìn)行約束的重要手段，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)有關(guān)部門(mén)沒(méi)有履行， 需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任。
與此同時(shí)，涉及突出問(wèn)題，如對(duì)保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)利、嚴(yán)格保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全都作了明確的限制性、禁止性規(guī)定，這是嚴(yán)格的硬法責(zé)任。
突出對(duì)農(nóng)民的權(quán)利保障。該法將全面維護(hù)農(nóng)民的根本利益置于重要地位。其對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)實(shí)現(xiàn)了由以物質(zhì)生存權(quán)保障為主向物質(zhì)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)并重轉(zhuǎn)變。
首先，積極保障農(nóng)民幸福生活的基本物質(zhì)需求。推進(jìn)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，建立農(nóng)村低收入群體安全住房保障機(jī)制。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度， 建立健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，確保城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步提高。
其次，為農(nóng)民發(fā)展權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造積極有利條件。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度。在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供服務(wù)保障，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)積極性。并將加強(qiáng)職業(yè)教育和繼續(xù)教育作為政府的重要職責(zé)之一，組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，為發(fā)展現(xiàn)代化的高素質(zhì)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人提供制度基礎(chǔ)。
鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的頒布，開(kāi)啟了以法治推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的新時(shí)代，但作為一部促進(jìn)型法律，還需要大量配套法律制度來(lái)支持。要以鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的全面貫徹實(shí)施為契機(jī)，激活三農(nóng)領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)范， 同時(shí)要處理好與其他部門(mén)法之間的關(guān)系，進(jìn)一步形成系統(tǒng)性的整合力量，共同將各項(xiàng)制度和扶持措施落到實(shí)處，形成強(qiáng)大的制度合力。
（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究中心主任、研究員。文章來(lái)源：《農(nóng)村工作通訊》2021年第12期）
責(zé)任編輯：成德波
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