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農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價:客觀事實、結(jié)構(gòu)特征與政策取向

時間:2021-04-06 作者:祝國平、郭連強、李新 來源:改革. 2021,(01) 第125-133頁 點擊次數(shù):22184

摘    要:“三權(quán)”分置改革的核心是通過放活土地經(jīng)營權(quán),促進土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。近年來,在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中,部分地區(qū)的規(guī)?;鬓D(zhuǎn)出現(xiàn)溢價已經(jīng)成為基本事實。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價雖然能夠增加流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的收入,保障承包戶的財產(chǎn)權(quán)利,但也會制約土地規(guī)模經(jīng)營,不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。從來源性質(zhì)來看,土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價可分為規(guī)模溢價、風險溢價和投資溢價。不同性質(zhì)溢價的生成機理和應對思路不盡相同,應當加以區(qū)分對待。土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)價格的形成及其調(diào)控應以有利于保障糧食安全和土地適度規(guī)模經(jīng)營、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障農(nóng)民的合理利益為原則。在政策導向上,應保護農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)的規(guī)模溢價,規(guī)范風險溢價,并重構(gòu)投資溢價。

“三權(quán)”分置改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新,其核心要義是放活土地經(jīng)營權(quán),實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠有效增進交易雙方福利、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生活方式,對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。伴隨著“三權(quán)”分置改革的逐步深入,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益頻繁。土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。然而,在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)快速流轉(zhuǎn)的過程中,部分地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格尤其是規(guī)?;鬓D(zhuǎn)價格已經(jīng)存在過度上漲現(xiàn)象,因過高流轉(zhuǎn)費用而產(chǎn)生的諸如“毀約棄耕”“棄包跑路”“非農(nóng)化”“非糧化”等新聞頻頻見諸報端。土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價問題已經(jīng)對糧食安全、農(nóng)業(yè)長期投資和土地適度規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生不利影響。本文以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價為研究對象,從理論角度解析產(chǎn)生農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價的根源,這對于促進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、增強農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營能力,具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、文獻綜述

土地流轉(zhuǎn)價格是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中的核心影響因素,是實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制建設(shè)的重要內(nèi)容。土地流轉(zhuǎn)價格因其事關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和農(nóng)民權(quán)益保護等重大問題而成為理論研究的熱點。學術(shù)界對土地流轉(zhuǎn)價格的合理依據(jù)作了深入探討。按照價值規(guī)律理論,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格應以價值為基礎(chǔ),并受市場供求影響,而這里的價值就是指生產(chǎn)要素在價值創(chuàng)造過程中所作的貢獻,要依據(jù)各種要素貢獻的質(zhì)的評價進行定價。全世文等根據(jù)要素分配理論,認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能承擔的合理流轉(zhuǎn)價格應取決于土地投入對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的貢獻率。只有土地流轉(zhuǎn)價格機制有效,價格預期明確合理,流轉(zhuǎn)才能有序順暢?,F(xiàn)實中,因受到土地等級質(zhì)量、耕地區(qū)位條件等自然因素,土地產(chǎn)權(quán)清晰程度、農(nóng)產(chǎn)品價格及產(chǎn)值、農(nóng)村社會保障是否完善等經(jīng)濟因素,宗族網(wǎng)絡、人情社會等社會因素的影響,土地流轉(zhuǎn)價格時常偏離土地的實際價值貢獻,以致產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)價格失真問題。

現(xiàn)有大量文獻強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的實際交易價格低于應然價格的問題,并指出產(chǎn)生該現(xiàn)象的原因主要包括:一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)的不完整和流轉(zhuǎn)主體“虛置”,導致土地經(jīng)營權(quán)的價值低估;二是農(nóng)村宗族網(wǎng)絡、人情社會的社群特征使土地流轉(zhuǎn)價格隱性化,甚至導致土地流轉(zhuǎn)零租金現(xiàn)象;三是土地流轉(zhuǎn)市場交易結(jié)構(gòu)導致價格失真,分散經(jīng)營的農(nóng)戶缺乏談判能力和認知水平,導致土地流轉(zhuǎn)市場的失靈。此外,鄧大才、黃麗萍、馬元等學者也從各自的研究視角分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格過低的主要原因。近年來,隨著農(nóng)地“三權(quán)”分置改革的推進,農(nóng)戶的土地承包權(quán)得以強化,經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進一步明確,各項支農(nóng)惠農(nóng)政策持續(xù)推出,農(nóng)戶對土地價值的認知更加理性,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格日益攀高。有研究表明,2009—2014年,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格年均增幅超過25%,遠超同期主要糧食作物價格增幅,流轉(zhuǎn)價格過低問題逐步在一定程度上得以化解。

與流轉(zhuǎn)價格過低問題不同,實踐領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個方向上的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格失真現(xiàn)象,即流轉(zhuǎn)價格高于應然價格,表現(xiàn)為溢價的狀態(tài)。尤其是在規(guī)?;鬓D(zhuǎn)過程中,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)溢價問題更是普遍存在。但從現(xiàn)有研究成果來看,僅朱雋、杜挺等、全世文等探討過土地流轉(zhuǎn)價格虛高的問題。與價格過低通常發(fā)生在小規(guī)模農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)不同,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)溢價通常與規(guī)模化經(jīng)營相伴發(fā)生,對適度規(guī)模經(jīng)營的影響更為直接1。土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價一定程度上會抑制土地適度規(guī)模經(jīng)營,阻礙資本流向農(nóng)業(yè)部門,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的社會化。極端條件下甚至導致“非糧化”和“非農(nóng)化”,造成“反公地悲劇”現(xiàn)象,產(chǎn)生農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險加劇等一系列問題。因此,理論研究應當對農(nóng)村土地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)中的溢價現(xiàn)象予以足夠重視。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價的客觀事實

本文所指的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價是指農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)從承包戶流轉(zhuǎn)至規(guī)模化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的過程中,承包地經(jīng)營權(quán)流出方要價高于土地的邊際價值貢獻,致使實際流轉(zhuǎn)價格高于市場合理價格。根據(jù)上述定義,判斷農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)中是否存在溢價的標準是流轉(zhuǎn)價格是否明顯超過土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理要素回報水平?;谶@一標準,本文從以下兩個方面著手:一是結(jié)合已有的學術(shù)研究和社會調(diào)查的數(shù)據(jù)展開分析,二是結(jié)合對吉林省實際情況的調(diào)研進行印證。

土地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)價格在不同地區(qū)與不同年份存在較大差異。2014年以來,多數(shù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,土地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)費用超過600元/畝,且多數(shù)學者認為土地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)費用存在上漲趨勢,土地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)費用上漲有利有弊,但過快的、非理性的上漲應受到抑制。

從全國性的社會調(diào)查來看,也存在類似結(jié)論。土流網(wǎng)2017年對全國98個產(chǎn)糧大縣(區(qū)、市)土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)費用的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,土地流轉(zhuǎn)費用為769.32元/畝,而土地流轉(zhuǎn)費用超過800元/畝的占比接近50%,且近幾年規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)費用上漲趨勢不減。經(jīng)濟日報調(diào)研組所發(fā)布的《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報告》顯示,2017年底新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入土地時支付的平均流轉(zhuǎn)價格為858.08元/畝,這個數(shù)據(jù)顯著高于普通農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地時支付的平均土地流轉(zhuǎn)費用368.59元/畝。如以普通農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)為參照,規(guī)模化流轉(zhuǎn)存在明顯的溢價現(xiàn)象。

依據(jù)要素分配理論,作為農(nóng)業(yè)要素的土地所應承擔的合理流轉(zhuǎn)價格取決于土地投入對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的貢獻率。黨的十八大以來,我國科技進步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率在53%以上,2019年農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率更是達到59.2%。除此之外,農(nóng)業(yè)各要素貢獻研究的結(jié)果顯示,在土地、勞動和資本三種要素中,資本投入對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率大于勞動投入和土地投入。無論是上述理論研究和社會調(diào)研數(shù)據(jù)結(jié)果,還是土流網(wǎng)等機構(gòu)的抽樣數(shù)據(jù),均顯示土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)價格已經(jīng)大幅超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能承擔的合理水平。結(jié)合糧食畝產(chǎn)及價格來看,當前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)存在溢價現(xiàn)象已成為客觀事實。

吉林省作為農(nóng)業(yè)大省,承擔著“爭當現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)排頭兵,率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的歷史重任,以吉林省為例研究我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)溢價具有典型意義,可以作為全國層面事實的補充印證。為深入了解吉林省土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價的情況,課題組對吉林省洮南市、公主嶺市、永吉縣、梅河口市和敦化市5個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)開展了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營狀況調(diào)研。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,在租賃耕地超過800畝的22家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中,2017年度土地流轉(zhuǎn)的平均價格為460.82元/畝,平均收益為1250.72元/畝,土地流轉(zhuǎn)平均價格占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重為36.84%。22個樣本中,土地流轉(zhuǎn)價格占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值最高的為48.50%,占比最低的為20.23%。以某專業(yè)大戶玉米種植為例,每畝成本投入920元,其中,播種20元,種子50元,灌溉20元,化肥110元,除草劑、殺蟲劑、葉面肥等80元,收獲、運輸及秸稈粉碎等100元,脫粒20元,烘干10元,土地流轉(zhuǎn)費510元;每畝產(chǎn)出約1216元;每畝盈余296元。土地流轉(zhuǎn)費用占糧食作物產(chǎn)值的比重為41.94%。

結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)我們了解到,吉林省流轉(zhuǎn)規(guī)模在800畝以上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)平均價格占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重為36.85%。多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均反映從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)土地的價格高于農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)的價格,規(guī)?;?jīng)營主體在與土地承包戶的談判中處于相對劣勢。由此可見,吉林省土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)價格已經(jīng)大幅超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能承擔的合理水平,存在規(guī)?;恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的溢價現(xiàn)象。

土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價雖然短期內(nèi)能夠增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入,促進流轉(zhuǎn)農(nóng)戶收入水平的提升,一定程度上保障了農(nóng)戶的利益,但從長期來看,會產(chǎn)生諸多不利影響,主要表現(xiàn)在:第一,土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價不利于適度規(guī)模經(jīng)營,增加了土地流轉(zhuǎn)的成本,抑制了適度規(guī)模經(jīng)營的需求。尤其是在三產(chǎn)融合的背景下,阻礙了工商資本流入農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域,對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)營體系都形成了一定程度的抑制。第二,土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價不利于農(nóng)業(yè)長期投資。作為土地經(jīng)營權(quán)流入方,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支付了更多的土地租金,顯著抬高了其財務成本。為最大化其收益,土地流入方一般不會對土地進行長期投資,而是盡力使土地經(jīng)營權(quán)收益短期化。流出土地的農(nóng)戶收到較高的租金后理應對農(nóng)業(yè)進行長期投入,但由于其預期未來回收土地自我耕種的可能性下降,加之短視傾向,其對土地的長期投資也在弱化。對土地長期投資不足,會降低土地未來的生產(chǎn)能力,威脅糧食安全。第三,土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價會導致土地流轉(zhuǎn)期限短期化。土地經(jīng)營權(quán)的資本化過程受阻,其抵押價值下降,導致金融資金無法順利投入。土地流轉(zhuǎn)價格波動大,流出農(nóng)戶與流入新型主體都會承擔更大的風險,容易引起糾紛。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價的結(jié)構(gòu)性特征

土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價是市場自發(fā)形成的結(jié)果,雖然過高的流轉(zhuǎn)價格可能導致一系列問題,但價格形成本身仍然是市場供求結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)。為此,在承認溢價問題存在的前提下,對其性質(zhì)、成因和結(jié)構(gòu)進行探討是進一步完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制、保護承包戶合理利益,并促進土地適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)。

(一)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價的解構(gòu)

土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價的本質(zhì)是在土地家庭承包體制下分散化的承包戶與集約化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體間利益分配博弈的均衡結(jié)果。它是承包戶分享適度規(guī)?;s經(jīng)營產(chǎn)生的勞動生產(chǎn)率提升、規(guī)模經(jīng)濟、資本存量增長、價值鏈整合等多重紅利的直接途徑,是承包戶失地風險與新型主體投資風險在兩者之間分配的結(jié)果。同時,溢價的形成也與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的交易結(jié)構(gòu)相關(guān),如市場結(jié)構(gòu)、談判過程等。在此,不考慮此類結(jié)構(gòu)性因素的影響,僅從溢價的價值屬性角度來討論其結(jié)構(gòu)。我們認為,土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價主要有三種:規(guī)模溢價、風險溢價和投資溢價。

一是規(guī)模溢價。規(guī)模溢價由土地集中流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟引致。新型經(jīng)營主體通過規(guī)?;耐恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),集中開展經(jīng)營,有利于生產(chǎn)要素集聚,減少單位土地生產(chǎn)過程中勞動力的投入,使勞動生產(chǎn)率顯著提高;適度規(guī)模經(jīng)營可以提高經(jīng)營主體在供應鏈和價值鏈中的議價能力,降低生產(chǎn)資料采購成本,提高產(chǎn)品銷售價格,顯著提高農(nóng)業(yè)的資本回報率;適度規(guī)模經(jīng)營便于采用先進技術(shù)和優(yōu)良品種,有利于大型農(nóng)業(yè)機械的使用,提高農(nóng)業(yè)的資本化程度,顯著提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。另外,適度規(guī)模經(jīng)營還會進一步產(chǎn)生范圍經(jīng)濟的收益,有助于拉伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條,促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)的附加值。規(guī)模溢價是承包戶分享上述規(guī)模經(jīng)濟紅利的方式,是農(nóng)民共享農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革成果的體現(xiàn)。本著有利于保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利、堅持農(nóng)民利益不受損的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的基本原則,應當在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)中保護規(guī)模溢價。

二是風險溢價。土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)的風險溢價是指在土地流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)農(nóng)戶為了應對流轉(zhuǎn)所帶來的不確定性而要求的風險補償。在“三權(quán)”分置的制度框架下,集體所有權(quán)只提供底層權(quán)力框架,更具象征性意義,而承包權(quán)被決策層進一步強化穩(wěn)定,經(jīng)營權(quán)則從承包權(quán)中獨立出來并可以流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶的承包權(quán)擁有準所有權(quán)的地位,理論上是有利于穩(wěn)定農(nóng)戶預期的。但實踐中,將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)用于規(guī)模經(jīng)營,原有承包地在未來若干年中的用途就具有了不確定性,甚至地塊的位置都會因為規(guī)模生產(chǎn)而模糊不清,降低了農(nóng)戶未來取回土地重新經(jīng)營的預期。風險溢價得以實現(xiàn)的條件是農(nóng)戶對經(jīng)營權(quán)所具有的制度性特許壟斷、農(nóng)戶的議價結(jié)構(gòu)、談判能力等。針對風險溢價,應當不斷完善風險補償機制、健全土地流轉(zhuǎn)機制、完善農(nóng)村社會保障機制,使風險溢價保持在相對合理水平。

三是投資溢價。這部分溢價主要源自耕地生產(chǎn)能力的可持續(xù)性要求。在土地流轉(zhuǎn)過程中,由于流轉(zhuǎn)合同多為短期合同,流入經(jīng)營權(quán)的新型經(jīng)營主體從最大化收益的角度考慮,不愿意對土地進行長期投資,因而可能造成土壤肥力下降、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施老化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化等問題。即使流轉(zhuǎn)合同是長期的,缺少承包權(quán)保護的新型經(jīng)營主體也會缺乏對土地進行長期投資的動力。在土地流轉(zhuǎn)博弈中,土地流出農(nóng)戶會預期到新型經(jīng)營主體的行為傾向,從而采取反制措施,將土地資產(chǎn)折舊部分納入土地流轉(zhuǎn)價格之中,從而使實際價格高于農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)價格。新型經(jīng)營主體會意識到其支付的價格中包含了土地的折舊,這進一步降低了其長期投資的意愿,形成了博弈均衡。針對土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)的投資溢價,應當重構(gòu)耕地保護和農(nóng)業(yè)投資關(guān)系,構(gòu)建農(nóng)業(yè)長期投資體制機制,將政府、社會與土地流轉(zhuǎn)主體均納入共同投資的框架體系,通過重塑關(guān)系、明晰權(quán)責,保障耕地生產(chǎn)能力的可持續(xù),促進循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展,保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的穩(wěn)定。

(二)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價的形成機理

第一,土地資源的稀缺性是形成溢價的制度基礎(chǔ)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的交易,而產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是需要花費一定的成本和代價的。承包地流出方可以通過交易土地經(jīng)營權(quán)獲得合法收益。2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確規(guī)定:農(nóng)民可通過流轉(zhuǎn)從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出的經(jīng)營權(quán)中獲取合法收益。而黨的十八屆三中全會在進一步強調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”的同時,提出“落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán)”。土地資源的稀缺性和長期穩(wěn)定性是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)溢價的重要原因。

第二,土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資本屬性的強化是產(chǎn)生溢價的價值來源。土地是特殊的生產(chǎn)要素,尤其對農(nóng)業(yè)而言,其作為基礎(chǔ)的生產(chǎn)條件發(fā)揮著決定性作用。但由于土地并非完全是勞動價值的凝結(jié),因而并非完全意義上的資本。當然,在幾千年來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中,人類勞動不斷投入土地中,改良耕地土壤,改善耕地的利用環(huán)境,致使土地也具有了部分資本屬性,這種資本屬性在土地交易中體現(xiàn)為交易價格。在集體所有制下,不存在不同主體間的流轉(zhuǎn)交易行為和價格,土地只是生產(chǎn)資料,并無資本性質(zhì)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下土地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn),特別是“三權(quán)”分置改革之后,土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)逐步明晰、交易得到保護、價格得到承認,土地的資本屬性不斷強化。在資本要素的交易價格中,既要體現(xiàn)要素消耗所產(chǎn)生的折舊,又應包括資本邊際貢獻所帶來的價值增值。土地資本化的過程也包含著折舊和要素貢獻,特別是流轉(zhuǎn)給規(guī)?;?jīng)營主體時,折舊與要素邊際貢獻都顯著地高于農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn),這種差異應體現(xiàn)在價格中,形成溢價現(xiàn)象。

第三,土地流轉(zhuǎn)中風險在不同主體間再配置是產(chǎn)生溢價的動力機制。在傳統(tǒng)承包經(jīng)營體制下,農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)自然風險和市場風險的承擔主體。在適度規(guī)模經(jīng)營機制中,風險在不同的主體之間進行重新配置。新型經(jīng)營主體承接了農(nóng)戶隨土地經(jīng)營權(quán)一同轉(zhuǎn)移來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險,而流出土地的農(nóng)戶將承擔諸如土地價值受損、土地未來價格提升、土地保障功能退化、自身轉(zhuǎn)入非農(nóng)就業(yè)后收入不確定的新型風險。相較于小農(nóng)戶,新型經(jīng)營主體由于經(jīng)營規(guī)模大、市場參與度高、議價能力強等優(yōu)勢,可以比較充分地利用多元化種植、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)產(chǎn)品期貨、農(nóng)產(chǎn)品訂單等多種形式對沖或分散風險,因而可以從整體上降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險。相反,流出土地的農(nóng)戶所面臨的新型風險缺乏分散和對沖工具,主體仍是由農(nóng)戶自身承擔。在這種風險配置結(jié)構(gòu)下,流出土地的農(nóng)戶就會傾向于要求提高土地流轉(zhuǎn)價格,作為其承擔新型不確定性風險的補償。

第四,土地流轉(zhuǎn)市場的交易結(jié)構(gòu)和談判方式是溢價產(chǎn)生的市場條件。土地流轉(zhuǎn)市場存在兩種主要交易結(jié)構(gòu):一種是一對一的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn),多發(fā)生在宗族村社內(nèi)和親友熟人、鄰里鄉(xiāng)親之間,其交易結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化,價格形成比較復雜。另一種交易結(jié)構(gòu)是一對多的規(guī)?;鬓D(zhuǎn),多發(fā)生在農(nóng)戶向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的情況下。這種交易結(jié)構(gòu)是中心化交易結(jié)構(gòu),一個流入主體(如種糧大戶、家庭農(nóng)場)要與數(shù)量眾多的農(nóng)戶進行分別的談判,且處于信息不對稱的弱勢一端,交易成本較大。在此條件下,新型經(jīng)營主體若想流轉(zhuǎn)足夠多的連片土地,實現(xiàn)集約化經(jīng)營,只能在土地流轉(zhuǎn)價格上作出讓步。根據(jù)不同土地質(zhì)量和談判順序先后來差異化定價的談判策略難以奏效,越后流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶其談判的籌碼越高,而先談判的農(nóng)戶出于攀高心理,會要求流入主體支付所有合約中的最高價格,因而土地流入主體最優(yōu)的出價方式是一次性給出大幅度高于平均程度的流轉(zhuǎn)價格,從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

此外,盡管土地流轉(zhuǎn)價格由市場因素決定,但農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的漲幅和政府惠農(nóng)政策的預期普遍較高,尤其是在糧食生產(chǎn)者補貼等惠農(nóng)政策刺激下,農(nóng)戶對土地規(guī)?;鬓D(zhuǎn)價格的上漲預期不斷強化。加之近年來國際糧食價格持續(xù)低位運行,我國糧食價格已經(jīng)觸碰價格“天花板”,居高不下的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)價格和過低的糧食價格漲幅空間更加凸顯了土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價的問題。

四、應對不同類型農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價問題的政策取向

土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)溢價分為規(guī)模溢價、風險溢價和投資溢價。不同的溢價生成機理和應對思路不盡相同,應對的政策取向也不同,要加以區(qū)分對待,并給出不同的應對之策。

(一)保護農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)的規(guī)模溢價

土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?;鬓D(zhuǎn)的規(guī)模溢價主要由耕地規(guī)模經(jīng)營所獲得的規(guī)模效應引致,是農(nóng)戶分享適度規(guī)模經(jīng)營紅利的正常途徑,因而是應當被保護和提倡的。在尊重市場規(guī)律、遵從市場機制的前提下,應鼓勵新型經(jīng)營主體通過多種形式同土地流出農(nóng)戶分享規(guī)模經(jīng)營帶來的價值。可以在測算產(chǎn)值增量的基礎(chǔ)上,因地制宜地制定各地區(qū)土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的指導價格,給土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方提供詢價談判的價格錨。鼓勵新型經(jīng)營主體同農(nóng)戶間建立更加緊密的合作關(guān)系,通過優(yōu)惠價格的生產(chǎn)服務、統(tǒng)一的農(nóng)資農(nóng)機采購、集中產(chǎn)品銷售服務等形式,實現(xiàn)通過非土地流轉(zhuǎn)價格途徑來分享規(guī)模效益。健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場,提升交易效率及綜合服務能力,降低土地流轉(zhuǎn)交易中的信息不對稱和交易成本。通過不斷放大土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能釋放效應,擴大規(guī)模效益,讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶都能享受規(guī)模效應帶來的好處。另外,應輔之以完善適度規(guī)模經(jīng)營和綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度,提高農(nóng)業(yè)補貼政策的指向性和精準性;探索建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)擔保基金機制,促進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn);不斷完善農(nóng)村社會保障體系,通過農(nóng)村大災補償、大病醫(yī)療和商業(yè)養(yǎng)老保險等保障制度的健全,逐步釋放農(nóng)業(yè)的社會保障功能,解決農(nóng)戶后顧之憂。

(二)規(guī)范風險溢價

風險溢價中既包含因土地流轉(zhuǎn)所直接產(chǎn)生的風險,又包括因集中規(guī)模經(jīng)營所派生出來的其他風險,因而并非所有的風險溢價都是合理的。與土地流轉(zhuǎn)直接相關(guān)的部分,如土地價值受損、土地未來價格提升的風險等風險是應當由土地流入方予以價格補償?shù)?,但諸如土地社會保障功能弱化、農(nóng)戶城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移等方面產(chǎn)生的風險則與土地流轉(zhuǎn)并不直接相關(guān),而是由附著在土地上的社會功能所致,因而應納入承包權(quán)的經(jīng)濟功能中,而非體現(xiàn)在經(jīng)營權(quán)價格中。應當建立和完善土地流轉(zhuǎn)價格增長指導機制和土地流轉(zhuǎn)風險保障機制,降低流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)耕地預期的不確定性,規(guī)范風險溢價??稍谕恋卮_權(quán)的基礎(chǔ)上,依托土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系對流轉(zhuǎn)土地實施等級劃分與評定,結(jié)合土地收益、政府補貼、耕種意愿、土地自然條件和市場供求關(guān)系等因素厘定不同的土地流轉(zhuǎn)指導價格,作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的定價依據(jù)。完善土地流轉(zhuǎn)合同期限機制,鼓勵長期穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系,規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行,降低不確定性預期。確定土地流轉(zhuǎn)價格動態(tài)增長機制,穩(wěn)定農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)價格的增長預期,切實保障農(nóng)民的利益不受損失。探索保險機制介入的多種方式,以降低土地流轉(zhuǎn)過程中的不確定性風險。

(三)重構(gòu)投資溢價

投資溢價是土地資本折舊在流轉(zhuǎn)價格中的體現(xiàn),是規(guī)?;魅胫黧w支付給流出農(nóng)戶的長期投資補償。但實踐中,在收到這部分溢價補償后,作為承包權(quán)人的農(nóng)戶并無太大意愿對土地進行長期投資,結(jié)果導致流轉(zhuǎn)雙方對土地長期投資都不足,土地生產(chǎn)能力下降。針對這種狀況,應重構(gòu)耕地保護、農(nóng)業(yè)長期投資和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)間的關(guān)系,構(gòu)建將投資溢價從土地流轉(zhuǎn)價格中剝離的機制,探索建立諸如農(nóng)業(yè)長期投資補償基金等形式的農(nóng)業(yè)長期投資和農(nóng)地保護體系。將政府、社會以及土地流轉(zhuǎn)主體均納入其中,形成權(quán)責清晰、成本共擔、利益共享的土地長期投資補償機制。在具體運行中,一要發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)投資基金成立及運行過程中的主導作用,通過倡導基金成立、管理基金運行、財政資金注入等一系列政策舉措奠定基金創(chuàng)立和運行的基礎(chǔ);二要發(fā)揮社會組織和土地流轉(zhuǎn)雙方的作用,通過積極參與基金運行,共同遵守基金章程,并在實際的耕地保護中認真履行權(quán)利和義務,切實提高耕地保護的數(shù)量和質(zhì)量,促進耕地生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

作者簡介: 祝國平,吉林財經(jīng)大學吉林農(nóng)村金融研究中心執(zhí)行主任、教授; 郭連強,吉林省社會科學院副院長、研究員; *李新光(通信作者),吉林財經(jīng)大學吉林農(nóng)村金融研究中心講師。

基金: 國家社會科學基金項目“社會資本變遷、成員異質(zhì)與農(nóng)村合作金融發(fā)展路徑研究”(18BJY154); 吉林省科技廳軟科學項目“吉林省農(nóng)業(yè)資本回報率問題研究”(20190601037FG);吉林省科技廳科技戰(zhàn)略與規(guī)劃研究項目“吉林省農(nóng)業(yè)資本存量估算與資本下鄉(xiāng)最優(yōu)組織模式研究”(20200101038FG);

來源:改革. 2021,(01) 第125-133頁



責任編輯:經(jīng)濟研究處

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