摘要：持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，是發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的基礎(chǔ)支撐。本文構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的“制度變遷－產(chǎn)權(quán)配置－制度激勵(lì)”分析框架，全面考察其進(jìn)展、困擾與深層次矛盾。研究發(fā)現(xiàn)：從理論層面看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度變遷是圍繞糧食安全戰(zhàn)略的邊際改進(jìn)過程，持續(xù)優(yōu)化的制度體系使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置市場發(fā)生適應(yīng)性調(diào)適，進(jìn)一步影響了制度激勵(lì)的傳導(dǎo)邏輯。從現(xiàn)實(shí)層面看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在項(xiàng)目精準(zhǔn)度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)韌性、籌資渠道、監(jiān)管與管護(hù)效能四個(gè)方面取得了顯著進(jìn)展。但由于耕地保護(hù)制度的特殊公共屬性以及制度激勵(lì)工具的后天設(shè)計(jì)缺失，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨著制度性交易成本高、財(cái)政投資依賴度大、配套政策協(xié)同度低以及建管用銜接不暢的現(xiàn)實(shí)困擾。為此，本文認(rèn)為，進(jìn)一步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，應(yīng)有效發(fā)揮基層主體監(jiān)督在降低制度性交易成本中的柔性功能，建立收益與融資掛鉤機(jī)制以減少財(cái)政投資依賴，探索部門聯(lián)動(dòng)式激勵(lì)機(jī)制以促進(jìn)配套政策協(xié)同，堅(jiān)持系統(tǒng)性理念推動(dòng)整體區(qū)域建設(shè)。
關(guān)鍵詞：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 耕地保護(hù) 糧食安全 制度分析
一、研究背景與選題價(jià)值
耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。從耕地稟賦看，相比世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，中國在人均耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量上并不占優(yōu)勢。可以預(yù)見，在農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的道路上，相對(duì)劣勢的耕地稟賦無疑是最為突出的資源短板，必須落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。
當(dāng)前，作為耕地保護(hù)領(lǐng)域的核心政策，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)成為保障國家糧食安全的基礎(chǔ)性工程。但是，隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不再強(qiáng)調(diào)單一面積增長，而是步入“量質(zhì)并重”的全新時(shí)期，現(xiàn)有制度在基層的實(shí)際運(yùn)行也面臨諸多現(xiàn)實(shí)困擾。因此，從制度層面解構(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的底層邏輯，全面考察已有進(jìn)展與運(yùn)行現(xiàn)狀，既有迫切的政策需求，也有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
系統(tǒng)梳理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，已有文獻(xiàn)側(cè)重于政策梳理和問題剖析，缺乏系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，較少解釋實(shí)踐問題背后隱含的制度邏輯和深層次矛盾，也缺少基于未來政策取向的戰(zhàn)略思考。鑒于此，本文以解構(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度邏輯為研究起點(diǎn)，構(gòu)建“制度變遷－產(chǎn)權(quán)配置－制度激勵(lì)”分析框架，全面考察高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的進(jìn)展、困擾與深層次矛盾，并結(jié)合理論與實(shí)踐提出對(duì)策建議。
二、主要內(nèi)容和邊際貢獻(xiàn)
(一) 主要內(nèi)容
本文按照制度變遷推動(dòng)產(chǎn)權(quán)配置適應(yīng)性調(diào)適、產(chǎn)權(quán)配置動(dòng)態(tài)調(diào)適影響制度激勵(lì)結(jié)構(gòu)、制度激勵(lì)進(jìn)一步催生制度變遷需求的邏輯閉環(huán)，從理論層面解構(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度邏輯。基于理論框架，重點(diǎn)從現(xiàn)實(shí)維度出發(fā)，總結(jié)梳理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際進(jìn)展，揭示基層實(shí)踐中面臨的現(xiàn)實(shí)困擾，運(yùn)用理論工具分析產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)困擾的深層次矛盾。
一是以糧食安全為核心線索的制度變遷。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度變遷動(dòng)力源于農(nóng)戶與政府的雙重訴求，其制度變遷目標(biāo)是在農(nóng)村土地家庭承包與“三權(quán)分置”制度框架下，借助高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)這一制度工具，實(shí)現(xiàn)土地連片的適度規(guī)模經(jīng)營，即土地要素有效配置；其制度變遷形式包括自上而下的強(qiáng)制性變遷與自下而上的誘致性變遷。
二是以“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)條件的產(chǎn)權(quán)配置?！叭龣?quán)分置”下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)在于通過優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置實(shí)現(xiàn)土地要素的最優(yōu)配置。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，其農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置規(guī)則是由政府、市場與村莊社會(huì)共同構(gòu)成的規(guī)則集合。進(jìn)一步地，為了實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的有效率配置，需要更加細(xì)致、明確的資產(chǎn)移交規(guī)則以及合理有序的經(jīng)營權(quán)集中，并且利用市場機(jī)制搜尋匹配有效率的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)，同時(shí)廣泛調(diào)動(dòng)村集體配合。
三是以激勵(lì)相容為主要目標(biāo)的制度激勵(lì)。在政府主導(dǎo)、多元主體參與的基本原則下，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及的多元主體嵌入在政府科層制的縱向鏈條中，通過各自領(lǐng)域的橫向拓展，將正式規(guī)則與非正式規(guī)則充分融合，理論上可以形成獨(dú)立決策但又分工合作的多中心治理格局。其中，激勵(lì)機(jī)制包括：面向村集體的賦權(quán)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)雙重激勵(lì)的合作機(jī)制、全過程的監(jiān)管機(jī)制。
四是高產(chǎn)和穩(wěn)產(chǎn)的基本功能逐步實(shí)現(xiàn)。立足于當(dāng)下，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田已經(jīng)成為保障國家糧食安全的重要支柱之一，其穩(wěn)產(chǎn)能、降風(fēng)險(xiǎn)、促轉(zhuǎn)型、助增收等功能正持續(xù)顯現(xiàn)。具體來看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際進(jìn)展具備以下四大特征：更加重視項(xiàng)目實(shí)施的精準(zhǔn)性，更加注重提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)韌性，更加強(qiáng)調(diào)籌資渠道的多元化，更加關(guān)注監(jiān)管與管護(hù)的效能。
五是既有矛盾疊加與全新問題頻發(fā)的雙重困擾。應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)克難、啃“硬骨頭”的關(guān)鍵時(shí)期，正遭遇諸多現(xiàn)實(shí)困擾。一是制度性交易成本高，干擾高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的市場運(yùn)轉(zhuǎn)；二是財(cái)政投資依賴度大，增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)；三是配套政策協(xié)同度低，削弱高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的集成功能；四是建管用銜接不暢，限制高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的可持續(xù)性。
六是制度運(yùn)行現(xiàn)狀難以適應(yīng)“量質(zhì)并重”的階段要求。從底層邏輯分析，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨現(xiàn)實(shí)困擾，既是耕地保護(hù)制度的先天公共屬性使然，也因系制度激勵(lì)工具的后天設(shè)計(jì)缺失。具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：規(guī)制邊界不清晰產(chǎn)生制度性交易成本；兼具宏觀與微觀的雙重公共屬性，加劇財(cái)政投資依賴；政府部門內(nèi)部、政府主管部門與市場主體、村集體與市場主體所形成的多重委托代理關(guān)系，造成配套政策難以協(xié)同；制度激勵(lì)機(jī)制過于垂直化、單線式，缺乏項(xiàng)目全生命周期的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌式激勵(lì)，導(dǎo)致建管用銜接不暢。
(二) 邊際貢獻(xiàn)
一是豐富和拓展中國耕地保護(hù)制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的理論研究。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角解構(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的制度邏輯，能夠更好地從理論層面理解耕地保護(hù)制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的協(xié)調(diào)關(guān)系。
二是系統(tǒng)性考察并分析高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。本文基于理論分析框架，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)梳理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際進(jìn)展和基本特征，識(shí)別高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中既有矛盾和全新問題交織的現(xiàn)實(shí)困擾，揭示導(dǎo)致現(xiàn)行制度運(yùn)行不暢和效率偏低的深層次矛盾，為進(jìn)一步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供靶向支撐。
三是從長遠(yuǎn)發(fā)展視角討論高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策優(yōu)化方向?；趯?duì)現(xiàn)實(shí)困擾的分析，本文提出下沉式治理、收益與融資掛鉤、部門聯(lián)動(dòng)式激勵(lì)和整體區(qū)域推進(jìn)四個(gè)維度的改進(jìn)方向，以期糾正高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在基層實(shí)踐中的偏離，為2035年永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提供政策建議。
三、主要結(jié)論和政策建議
(一) 主要結(jié)論
理論上，沿著保障糧食安全的核心線索，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)涵逐漸完善，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置市場發(fā)生適應(yīng)性調(diào)適，進(jìn)一步影響制度激勵(lì)結(jié)構(gòu)，制度激勵(lì)的需求反饋又推動(dòng)了制度持續(xù)優(yōu)化；實(shí)踐中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)暴露出制度性交易成本高、財(cái)政投資依賴度大、配套政策協(xié)同度低以及建管用銜接不暢的問題，這主要源于規(guī)制邊界不清晰、特殊的雙重公共屬性、多重委托代理以及主體激勵(lì)不相容的深層次矛盾。
(二) 政策建議
一是推進(jìn)下沉式治理，降低制度性交易成本。圍繞村集體建立招投標(biāo)、審批與驗(yàn)收、資金劃撥等方面的舉報(bào)反饋渠道，消解基層行政的失范性行為。探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在二輪延包與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)銜接上的新作用、新模式。
二是建立收益與融資掛鉤機(jī)制，防止過度依賴財(cái)政投資。發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，通過整合涉農(nóng)資金和多元化融資方式，引導(dǎo)市場主體參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。建立收益與融資掛鉤機(jī)制，對(duì)運(yùn)營管護(hù)好的地區(qū)給予激勵(lì)性補(bǔ)貼。
三是探索部門聯(lián)動(dòng)式激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)配套政策集成協(xié)同。構(gòu)建部門間的工作協(xié)同激勵(lì)機(jī)制，明確跨部門協(xié)作的權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建部門間的政策協(xié)同激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)面向耕地保護(hù)和質(zhì)量提升的一體化綜合施策。
四是加快整體區(qū)域推進(jìn)，保障建管用有序銜接。帶動(dòng)整體區(qū)域擴(kuò)面提質(zhì)，逐步擴(kuò)大整地市級(jí)、整縣級(jí)和整灌區(qū)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的試點(diǎn)范圍，并將耕地細(xì)碎化治理作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的前置內(nèi)容。構(gòu)建激勵(lì)相容的主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，保障村集體、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等相關(guān)主體的合理參與。
責(zé)任編輯：經(jīng)濟(jì)研究處
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