三、農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制：集中還是分散？
自1950年代以來，農(nóng)墾國有農(nóng)場實行過兩種典型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，即以集中為特征的統(tǒng)一經(jīng)營管理體制和以分散為特征的雙層經(jīng)營體制。集中統(tǒng)一經(jīng)營管理體制，有兩種類型。一類是1950—1978年代高度集中的統(tǒng)一經(jīng)營管理體制，其高度集中表現(xiàn)為政府對企業(yè)（即國有農(nóng)場，下同）實行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理和企業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理。一類是2000年以后出現(xiàn)的公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營管理，政府不再對企業(yè)實行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理，但企業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理。至于1979—1983年間實行的財務(wù)包干和多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，存在時間短暫，只是一種過渡，不能視為獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制形態(tài)。國有農(nóng)場財務(wù)包干，是國家對農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營管理方式的內(nèi)部調(diào)整；定、包、獎責(zé)任制和聯(lián)產(chǎn)計酬（承包）責(zé)任制，是農(nóng)場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中統(tǒng)一經(jīng)營管理方式的內(nèi)部調(diào)整。包干到隊、到人、到戶制度，真正突破了原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中統(tǒng)一經(jīng)營管理方式。當(dāng)前，農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制呈現(xiàn)公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營（集中）與雙層經(jīng)營（分散）共存特征。有些農(nóng)場實行公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營，有些農(nóng)場實行雙層經(jīng)營，有些農(nóng)場既有集中統(tǒng)一經(jīng)營也有雙層經(jīng)營。今后，這種集中與分散共存特征是否會長期存在？公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營（集中）會取代雙層經(jīng)營（分散）嗎？
（一）國有農(nóng)場三種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制的利、弊分析
1.高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制的利與弊
在農(nóng)墾國有農(nóng)場創(chuàng)辦初期，高度集中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制的最大好處是有利于集中有限的人力、物力、財力搞開發(fā)建設(shè)。1956—1966年間，國營農(nóng)場數(shù)量和耕地面積快速增長就是這種體制優(yōu)勢的最好表證。不過，高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，對國營農(nóng)場和農(nóng)場干部職工缺乏激勵機(jī)制，難以調(diào)動二者積極性。第一，國營農(nóng)場沒有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、產(chǎn)品如何處置等均由政府農(nóng)場管理部門決定。第二，國營農(nóng)場沒有改善經(jīng)營管理積極性，致使農(nóng)場非生產(chǎn)人員多、鋪張浪費嚴(yán)重。第三，實行固定工資制且工資水平較高，工資高低不與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成果掛鉤，干多干少、干好干壞一個樣。第四，農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理照搬工廠模式，采用八小時工作制、大禮拜小禮拜休息制，不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散性、季節(jié)性特點。1957年，鄧子恢同志在中共中央八屆三中全會上形象地講述了八小時工作制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弊端：“有些農(nóng)場正在打場，但場未打完，下班時間已到，工人一哄而散，半小時后暴雨一來，把麥子打掉，誰也不負(fù)責(zé)。”因此，盡管高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制可以快速建立起數(shù)量眾多的國營農(nóng)場，但卻會妨礙國營農(nóng)場的后續(xù)運營，難以產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)效果。從1950年至1978年的近30年里，農(nóng)墾國營農(nóng)場多數(shù)年份處于虧損狀態(tài)，特別是1967—1976年連續(xù)10年虧損，虧損總額達(dá)32億元。以河北中捷友誼農(nóng)場為例，該農(nóng)場從1956年建場到1976年的20年里，除三年盈利外，其余十七年均為虧損，累計虧損達(dá)2825萬元。
2.以分散為特征的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制的利與弊
（1）職工家庭經(jīng)營的利與弊。其利主要體現(xiàn)在三個方面。第一，與農(nóng)村農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營作用機(jī)理相同，職工家庭經(jīng)營有利于提高勞動者積極性和勞動效率，提高土地產(chǎn)出率。林毅夫發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長貢獻(xiàn)率達(dá)48.6%；廖洪樂發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度對糧食單產(chǎn)增長貢獻(xiàn)率達(dá)21.5%。第二，有利于穩(wěn)定職工家庭就業(yè)預(yù)期和收入預(yù)期。第三，可以充分利用職工家庭臨時或閑散勞動力和勞動時間。不過，該項制度也引發(fā)了一系列問題和矛盾。據(jù)文獻(xiàn)記載，20世紀(jì)80年代實行職工家庭經(jīng)營（即興辦職工家庭農(nóng)場）引發(fā)了以下三個問題。第一，地塊劃小、渠系被破壞、農(nóng)作物插花種植和水旱交錯現(xiàn)象，不利于機(jī)械化耕種收，不利于排灌，不利于病蟲害防治。第二，國有農(nóng)場為職工家庭農(nóng)場墊付的生產(chǎn)、生活資金難以收回，農(nóng)場出現(xiàn)虧損掛賬。第三，國有農(nóng)場與職工家庭農(nóng)場權(quán)益關(guān)系失衡。要么管得過死，要么放得過多，有些農(nóng)場承包費太高，職工負(fù)擔(dān)重。以江蘇省國營農(nóng)場為例，職工家庭農(nóng)場需要承擔(dān)四類費用，即共同生產(chǎn)性費用（水利費、造林費、排灌設(shè)施費等）、經(jīng)營管理性支出（企業(yè)管理費、利息和資金占用費、積壓物資損失、呆賬損失等）、福利性支出（醫(yī)藥費、工會經(jīng)費、勞動保險費、集體福利設(shè)施費等）和社會性政策支出（中小學(xué)經(jīng)費補貼、民兵訓(xùn)練費用、計劃生育費用、獨生子女補助、現(xiàn)役軍人家庭補助、糧油倒掛補貼等）。不少農(nóng)場實行總場、分場、生產(chǎn)隊三級管理，每級都想籌集資金辦工商業(yè)，又在總場下達(dá)指標(biāo)上層層加碼。目前，第一和第三個問題還部分存在，但表現(xiàn)形式有變化。比如，國有農(nóng)場與職工家庭農(nóng)場權(quán)益關(guān)系失衡，表現(xiàn)為部分土地承包租賃費太低、承包租賃費缺乏正常調(diào)整機(jī)制等。
（2）國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理的利與弊。其利體現(xiàn)在兩個方面。第一，有利于解決職工家庭經(jīng)營解決不了、解決起來不合算的事項。比如，國有農(nóng)場統(tǒng)一進(jìn)行農(nóng)作物生產(chǎn)區(qū)域布局、統(tǒng)一組織農(nóng)產(chǎn)品收儲加工等，可以降低交易費用和生產(chǎn)經(jīng)營成本。第二，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，獲得規(guī)模效益。不過，國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理也會引發(fā)問題和矛盾，突出表現(xiàn)為國有農(nóng)場與職工和非職工家庭農(nóng)場爭利。免費服務(wù)，國有農(nóng)場無積極性；收費服務(wù)，職工和非職工家庭農(nóng)場不愿意。
3.公司制農(nóng)業(yè)集中統(tǒng)一經(jīng)營體制的利與弊
公司制農(nóng)業(yè)集中統(tǒng)一經(jīng)營體制的利，體現(xiàn)在兩個方面。一是有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。二是有利于拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)業(yè)附加值。公司制農(nóng)業(yè)集中統(tǒng)一經(jīng)營體制的弊，體現(xiàn)在四個方面。一是降低農(nóng)業(yè)勞動者積極性，損害農(nóng)業(yè)勞動效率。二是體制轉(zhuǎn)換和運作成本較高。體制轉(zhuǎn)換和運作成本主要包括收回承包租賃土地所需要支付給職工或非職工農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的各類補償費用、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營所需要新增的機(jī)械設(shè)備或生產(chǎn)費用等。三是較高的市場風(fēng)險。集中統(tǒng)一經(jīng)營規(guī)模較大，其自然風(fēng)險和市場風(fēng)險較高。四是會出現(xiàn)機(jī)械排擠勞動，影響農(nóng)業(yè)從業(yè)人員就業(yè)。
（二）土地承包租賃戶對農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營的意愿分析
表2數(shù)據(jù)顯示，總體上，有55.6%的土地承包租賃戶不贊成農(nóng)場收回土地實行集中統(tǒng)一經(jīng)營，只有1/3的戶贊成農(nóng)場收回土地實行集中統(tǒng)一經(jīng)營。分農(nóng)場看，榮軍農(nóng)場絕大多數(shù)土地承包租賃戶贊成由農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營，反對的比例很低；湖北3個農(nóng)場反對收回土地由農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營的比例明顯高于贊成的比例，龍感湖農(nóng)場贊成的比例僅為5.4%。榮軍農(nóng)場贊成集中統(tǒng)一經(jīng)營的比例高，主要是因為榮軍農(nóng)場以農(nóng)地模擬股份制形式實行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營核算。
表2. 土地承包租賃戶對國有農(nóng)場收回承包租賃土地實行集中統(tǒng)一經(jīng)營的意愿圖片
反對農(nóng)場收回土地實行集中統(tǒng)一經(jīng)營的理由主要包括：第一，農(nóng)場非農(nóng)就業(yè)機(jī)會有限，許多職工和非職工農(nóng)業(yè)從業(yè)人員只會從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)場收回土地集中統(tǒng)一經(jīng)營，會出現(xiàn)機(jī)械替代勞動，引發(fā)就業(yè)難題，降低職工和非職工家庭收入水平。第二，農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營無法監(jiān)督勞動質(zhì)量，偷懶和投機(jī)行為會嚴(yán)重影響作業(yè)質(zhì)量和勞動效率。第三，農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營成本高昂、難以盈利。比如，農(nóng)業(yè)大中型機(jī)械都已歸個人所有，農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營會面對高昂的機(jī)械租用成本和雇工成本；農(nóng)場收回土地，相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)把承包租賃戶農(nóng)業(yè)機(jī)械買回去，否則承包租賃戶不愿意；農(nóng)場收回土地，必須補償承包租賃戶長期投資。第四，農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營，會引發(fā)管理難題。比如，怎么給雇工定工資，工資定高了，農(nóng)場受不了；工資定低了，雇工不愿意。
贊成農(nóng)場收回土地實行集中統(tǒng)一經(jīng)營的理由，主要包括：第一，土地使用權(quán)歸農(nóng)場，農(nóng)場有權(quán)決定如何使用土地；第二，農(nóng)場種地可以實行規(guī)?；?，會種得更好；第三，農(nóng)場收回土地實行集中統(tǒng)一經(jīng)營，自己可以外出打工。
（三）國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制的發(fā)展趨勢
1.集中與分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制會長期共存
高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已經(jīng)完成了其歷史使命。今后，公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制和雙層經(jīng)營體制會長期共存于農(nóng)墾國有農(nóng)場。公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)場（即公司農(nóng)場）和雙層經(jīng)營農(nóng)場，都不可能回歸高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制。公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營國有農(nóng)場，可以作為獨立法人、農(nóng)墾集團(tuán)分公司或基地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。雙層經(jīng)營體制國有農(nóng)場，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制會出現(xiàn)兩種演變路徑：即轉(zhuǎn)向公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制和完善雙層經(jīng)營體制。公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營既有推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈等優(yōu)勢，也會帶來勞動效率損失、體制轉(zhuǎn)換和運作成本高等問題。因此，由雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換為公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營，至少必須同時具備以下三項條件。第一，農(nóng)場多數(shù)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員非農(nóng)就業(yè)機(jī)會多，其就業(yè)和收入不再主要依賴土地；第二，農(nóng)場有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力，可對農(nóng)業(yè)從業(yè)人員和職工家庭的社會保障、長期投資給予合理補償；第三，農(nóng)場有較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理水平。
2.雙層經(jīng)營體制與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營并不矛盾
農(nóng)墾國有農(nóng)場有兩項重要職能，即保障國家糧食安全及重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、示范推進(jìn)中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。履行好這兩項職能，需要實行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。人們常常誤以為只有集中統(tǒng)一經(jīng)營才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，雙層經(jīng)營特別是職工家庭經(jīng)營會妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。關(guān)于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，有大量實證研究證明，農(nóng)村集體農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模有適度問題，規(guī)模過大或規(guī)模過小都不利于提高農(nóng)業(yè)效率。有實證研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模與土地產(chǎn)出率之間存在顯著倒U型關(guān)系，50畝以內(nèi)的農(nóng)戶土地產(chǎn)出率整體上稍高于50畝以上的農(nóng)戶土地產(chǎn)出率；有實證研究發(fā)現(xiàn)，單個地塊規(guī)模大小與土地產(chǎn)出率也呈現(xiàn)顯著倒U型關(guān)系，即單個地塊過小或過大都不利于提高土地產(chǎn)出率。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)1987—1993年曾在江蘇蘇南地區(qū)、浙江溫州、廣東南海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)探索土地適度規(guī)模經(jīng)營，試驗發(fā)現(xiàn)：適度規(guī)模經(jīng)營可以提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)效率、增加農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)勞動者收入。
同理，國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、職工家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和單個地塊規(guī)模也有適度問題。比如，課題組在黑龍江水稻產(chǎn)區(qū)國有農(nóng)場調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些種植戶種植水田集中連片幾百畝甚至上千畝，這些集中連片的水田卻被劃成幾十甚至上百個小塊，每小塊8~10畝左右，小塊之間壘田埂隔開。將大片水田劃成小塊，主要是方便土地平整和后期水肥管理。地塊太大，地整不平，影響后期水、肥管理和水稻產(chǎn)量。從實地調(diào)研情況看，職工家庭經(jīng)營可通過多種途徑實行適度規(guī)模經(jīng)營，比如，承包租賃更多土地、組建聯(lián)戶農(nóng)場、組建模擬股份制經(jīng)營體、組建合作社、由國有農(nóng)場統(tǒng)一組織生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)管理等。已有研究發(fā)現(xiàn)，通過服務(wù)規(guī)模經(jīng)營也可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。因此，國有農(nóng)場雙層經(jīng)營體制并不必然與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營相矛盾。適度規(guī)模經(jīng)營的“度”是個動態(tài)概念，不同農(nóng)場、不同職工家庭、不同作物適度規(guī)模不同；同一農(nóng)場、同一作物，配置不同功率和型號的機(jī)械，其適度規(guī)模也不同。
3.雙層經(jīng)營體制有待完善的五大問題
（1）關(guān)于土地承包租賃主體。改革開放初期，國有農(nóng)場土地承包租賃僅限于農(nóng)場正式職工。經(jīng)歷過知青返城、種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（如旱改水等）、老職工退休和停止職工子女招工一系列事件后，國有農(nóng)場土地承包租賃主體出現(xiàn)職工和職工子女、外來農(nóng)業(yè)從業(yè)人員等非職工并存，且職工比例逐年下降，非職工比例逐年上升。比如，當(dāng)前北大荒農(nóng)墾集團(tuán)下屬國有農(nóng)場承包租賃人員中正式農(nóng)業(yè)職工占比不到1/4，其他均為非職工從業(yè)人員。
（2）關(guān)于土地承包租賃期限。雖然政策規(guī)定土地承包租賃期限為“不超過退休年齡”，但實際執(zhí)行中各農(nóng)場的土地承包租賃期限情形多樣，不便于統(tǒng)一管理。
（3）關(guān)于兩田制。一方面，由于社保繳費基數(shù)剛性增長，有些農(nóng)場職工從身份田獲得的收入難以彌補其個人繳費。另一方面，農(nóng)場想通過降低身份田比例獲取更多收益。
（4）關(guān)于土地承包租賃費。一是缺乏正常調(diào)整機(jī)制。即使設(shè)定了調(diào)整機(jī)制（比如隔三年調(diào)整一次），也是只漲不降，承包租賃雙方都不滿意，農(nóng)場認(rèn)為承包租賃費過低，承包租賃方認(rèn)為承包租賃費過高。二是對承包租賃費用途缺乏清晰、合理的界定。
（5）關(guān)于國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理。有些國有農(nóng)場基本不提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理。提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理的國有農(nóng)場，存在統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理事項不足、水平不高和國有農(nóng)場與家庭農(nóng)場爭利問題。
四、結(jié)論與政策建議
（一）結(jié)論
農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制有其自身特點，高度集中、公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營和雙層經(jīng)營三種體制，各有利、弊，各有其適應(yīng)性。今后，農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制安排，要基于國有農(nóng)場基本特征特別是要服務(wù)于完成保障糧食安全與重要農(nóng)產(chǎn)品供給、中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代示范和安邊固疆等使命任務(wù)。綜合前文分析，可以得出以下結(jié)論：第一，農(nóng)墾國有農(nóng)場高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制，是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已經(jīng)完成其歷史使命，今后不必再回歸到這種體制。第二，當(dāng)前農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制呈現(xiàn)公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制和雙層經(jīng)營體制并存特征，這一特征會長期存在，兩種體制分別適宜不同區(qū)位、不同資源條件、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同經(jīng)營管理水平的農(nóng)場。第三，與農(nóng)戶家庭經(jīng)營一樣，公司農(nóng)場和職工家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營也存在規(guī)模適度問題。過小的規(guī)?；蜻^大的規(guī)模都會妨礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高。第四，雙層經(jīng)營體制與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并不矛盾，可通過國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)規(guī)?；瘜崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。第五，國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理水平，既與種植結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理型人才有關(guān)。第六，國有農(nóng)場必須真正回歸企業(yè)或公司屬性，全面建立企業(yè)經(jīng)營管理型人才招聘、考核評價和薪酬制度。第七，與職工家庭經(jīng)營相關(guān)的承包租賃主體、承包租賃期限、承包租賃費調(diào)整機(jī)制等問題呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性，需要進(jìn)一步規(guī)范，職工家庭農(nóng)場（經(jīng)營）有逐步演變?yōu)榧彝マr(nóng)場（經(jīng)營）的趨勢。第八，雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換成公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制，至少要同時具備非農(nóng)就業(yè)機(jī)會多、農(nóng)場經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)和農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理水平高三個條件。
（二）政策建議
1.全面啟動國有農(nóng)場企業(yè)化、公司化改革
國有農(nóng)場要真正回歸其企業(yè)或公司屬性，作為企業(yè)（公司）法人或者農(nóng)墾集團(tuán)公司分公司，實行獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。重點要做好三方面工作：一要剝離國有農(nóng)場辦社會職能。暫時剝離不出去的，可實行政府購買服務(wù)，待條件具備后再剝離；二要全面清產(chǎn)核資，分門別類處理各類債權(quán)、債務(wù)和資產(chǎn)；三要全面建立企業(yè)經(jīng)營管理型人才選聘、考核和薪酬激勵制度。
2.制定科學(xué)、合理的國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營考核辦法
根據(jù)國有農(nóng)場承擔(dān)的使命任務(wù)，政府行業(yè)主管部門和國有資產(chǎn)管理部門要對國有農(nóng)場耕地保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、國有資產(chǎn)保值增值和利潤等事項建立考核制度；國有農(nóng)場內(nèi)部要建立科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理考核辦法。鑒于國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公益屬性，利潤指標(biāo)的考核比重不宜過高。
3.進(jìn)一步規(guī)范職工家庭承包租賃經(jīng)營制度
關(guān)于土地承包租賃主體。要高度重視非職工土地承包租賃人員權(quán)益保護(hù)，對已有法規(guī)和內(nèi)部管理制度進(jìn)行修改或清理，將非職工土地承包租賃人員納入管理范圍。比如，用家庭農(nóng)場替代職工家庭農(nóng)場；用農(nóng)業(yè)從業(yè)人員替代農(nóng)業(yè)職工等。
關(guān)于土地承包租賃期限。設(shè)定土地承包租賃期限，既要考慮承包租賃戶長期投資積極性，也要考慮土地的就業(yè)和收入保障功能。比較可行的辦法是將土地承包租賃期限規(guī)定為“不超過退休年齡”，承包租賃地塊長期固定不變，承包租賃費（含共同生產(chǎn)費）一年一繳。有經(jīng)濟(jì)實力進(jìn)行長期投資的農(nóng)場，承包租賃期限可短一點；無經(jīng)濟(jì)實力進(jìn)行長期投資的農(nóng)場，承包租賃期限應(yīng)當(dāng)長一點。個別情況特殊農(nóng)場，參照農(nóng)村土地承包辦法，也應(yīng)當(dāng)被允許。
關(guān)于兩田制。國有農(nóng)場兩田制有其存在的合理性，其關(guān)鍵是要確定合理的兩田比例。各農(nóng)場應(yīng)綜合考慮土地資源條件、職工和非職工農(nóng)業(yè)從業(yè)人員社保繳費等因素，確定合理比例。條件具備的農(nóng)場，可推行身份田貨幣化。
關(guān)于土地承包租賃費。在土地承包租賃費調(diào)整方面，關(guān)鍵是要建立能升能降的調(diào)整機(jī)制。土地承包租賃費實質(zhì)是地租，地租必須與土地產(chǎn)出純收益掛鉤，隨土地產(chǎn)出純收益同比例升降。收取比例可由農(nóng)場自行制定，但須有上限限制。比如，不允許超過土地純收益的37.5%。在土地承包租賃費使用方面，要遵循取之于農(nóng)、用之于農(nóng)原則，即承包租賃費主要用于為農(nóng)業(yè)從業(yè)人員繳納社保和農(nóng)業(yè)長期投資等。
4.采用多種形式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營
國有農(nóng)場和家庭農(nóng)場可以通過承包租賃更多土地、組建聯(lián)戶農(nóng)場、組建模擬股份經(jīng)營體、國有農(nóng)場集中統(tǒng)一經(jīng)營、國有農(nóng)場提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)等方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。國有農(nóng)場提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)管理，可以是單環(huán)節(jié)，可以是多環(huán)節(jié)，可以是全流程；可以面對農(nóng)場職工和非職工家庭，可以面對包括小農(nóng)戶在內(nèi)的農(nóng)村各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。
國有農(nóng)場或農(nóng)墾集團(tuán)應(yīng)設(shè)立專業(yè)部門、專業(yè)公司和薪酬分配考核制度，針對不同服務(wù)類型，設(shè)定合理服務(wù)價格、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和投訴渠道，并向社會公開。
5.加強(qiáng)對雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換為公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制的指導(dǎo)
雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換為公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營體制，涉及諸如承包租賃土地收回、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員社保繳費和再就業(yè)、土地種植者當(dāng)季作物補償、長期投入補償、農(nóng)機(jī)具處置等問題，政府主管部門和國有農(nóng)場需要制定相關(guān)的準(zhǔn)則和流程，確保轉(zhuǎn)制平穩(wěn)、有序開展。
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