摘要：本文以農(nóng)墾國有農(nóng)用地為研究對象，闡述了國有農(nóng)用地的涵義、特殊屬性以及適用的經(jīng)濟學(xué)理論，分析其經(jīng)營管理現(xiàn)狀和存在的問題，運用戰(zhàn)略思維、辯證思維、系統(tǒng)思維等對農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理制度進行分析，提出了建議和對策，嘗試破解農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新中的難點和熱點問題。本文認為，新時代，隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的大幅提高以及農(nóng)墾改革的全面深入推進，亟需創(chuàng)新農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理，以更好地適應(yīng)并促進生產(chǎn)力的發(fā)展。創(chuàng)新農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理，要以市場為導(dǎo)向，以規(guī)?；?、一體化經(jīng)營為重要方向，顯化資源優(yōu)勢；要充分考慮國有農(nóng)場的勞動力、土地、資金等各類生產(chǎn)要素，因地制宜、分類指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進；要建立和完善法律法規(guī)政策支持體系，保障改革的順利進行。
關(guān)鍵詞: 農(nóng)墾 國有農(nóng)用地 經(jīng)營管理
農(nóng)墾是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的骨干和代表。2016年5月，習(xí)近平總書記在黑龍江視察時，對深化國有農(nóng)墾體制改革作出重要指示，強調(diào)要以墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化為主線，推動資源資產(chǎn)整合、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大基地、大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)。2018年9月，習(xí)近平總書記到黑龍江農(nóng)墾視察時，再次強調(diào)要深化農(nóng)墾體制改革，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。國有農(nóng)用地是農(nóng)墾生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，其配置方式和經(jīng)營方式直接關(guān)系到農(nóng)墾改革和發(fā)展的全局。
一、農(nóng)地理論的借鑒
（一）農(nóng)墾國有農(nóng)用地的內(nèi)涵與特殊屬性
國有農(nóng)用地是指所有權(quán)歸國家，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。顧名思義， 農(nóng)墾國有農(nóng)用地是指由農(nóng)墾使用的國有農(nóng)用地。
與農(nóng)村集體土地相比，兩者在性質(zhì)上有著顯著不同。從權(quán)利屬性來看，農(nóng)墾國有農(nóng)用地所有權(quán)屬于國家，農(nóng)場擁有使用權(quán)；農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民擁有承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)場與職工是承包租賃關(guān)系，職工租賃農(nóng)場土地是一種債權(quán)關(guān)系；農(nóng)民擁有的承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)。從合同關(guān)系來看，職工與農(nóng)場之間是依據(jù)《勞動法》、《勞動合同法》確定的勞動關(guān)系。
（二）與農(nóng)地相關(guān)的基本理論
現(xiàn)階段有關(guān)農(nóng)地理論的研究對象主要是農(nóng)村集體土地，但對農(nóng)墾國有農(nóng)用地的經(jīng)營管理具有一定借鑒意義。主要有以下幾個方面。
1.產(chǎn)權(quán)理論。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在不同程度上影響著農(nóng)業(yè)要素投入、資源配置、生產(chǎn)行為等，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的長期穩(wěn)定預(yù)期有助于生產(chǎn)資料的投入。明晰國有農(nóng)用地的權(quán)利歸屬和權(quán)利性質(zhì)，確定地權(quán)穩(wěn)定性，有助于增加農(nóng)墾國有農(nóng)用地的基礎(chǔ)設(shè)施投入和保持經(jīng)營管理方式的穩(wěn)定性。
2.地租理論。馬克思從分析資本主義的農(nóng)地入手，闡述了級差地租理論。由國有農(nóng)用地使用權(quán)的穩(wěn)定預(yù)期引致的對農(nóng)墾土地的長期投資，有助于獲得超額的級差收入，有助于耕地的可持續(xù)經(jīng)營。
3.規(guī)模經(jīng)濟。生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化導(dǎo)致要素集聚。農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴大，以機械化作業(yè)替代勞動力帶來生產(chǎn)成本的節(jié)約，同時提高要素的使用效率。國有農(nóng)場技術(shù)效率和機械化大生產(chǎn)效率的溢出，在規(guī)模經(jīng)濟基礎(chǔ)上得以實現(xiàn)。
4.公平效益原則。農(nóng)地制度安排是政治、經(jīng)濟等目標的多重演繹，土地資源配置在注重效率的同時，也要考慮公平因素。農(nóng)墾國有農(nóng)用地承載著職工的社會保障，在推進農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新的同時，必須兼顧好公平和效益的關(guān)系，保護農(nóng)場職工的合理利益訴求。
5.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理論。地區(qū)差異、資源稟賦的不同，決定農(nóng)地發(fā)展區(qū)域間的不平衡。不同墾區(qū)管理體制的差異，不同類型農(nóng)場的區(qū)域性特征更為明顯；不同作物品種的生產(chǎn)其組織方式也有差異。
結(jié)合以上基本理論，以及國有農(nóng)用地的特殊屬性，必然要建立相匹配的農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理制度。
二、農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理的現(xiàn)狀與存在問題
（一）農(nóng)墾國有農(nóng)用地生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀
經(jīng)過不懈探索，農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理逐步形成了國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營和職工家庭農(nóng)場分散經(jīng)營相結(jié)合的“大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場”的雙層經(jīng)營機制。家庭農(nóng)場作為分散經(jīng)營主體，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動；國有農(nóng)場作為統(tǒng)一經(jīng)營主體，發(fā)揮組織優(yōu)勢，幫助家庭經(jīng)營和大市場實現(xiàn)有效對接。在平等享受稅費改革政策等情況下，市場機制在優(yōu)化土地資源配置中的作用逐步發(fā)揮，合作社經(jīng)營、公司制經(jīng)營、股份制經(jīng)營的比重和規(guī)模逐步擴大，農(nóng)場國有農(nóng)用地集中經(jīng)營的速度、土地托管的比例逐步提高，土地流轉(zhuǎn)逐步向規(guī)模化經(jīng)營轉(zhuǎn)變。與之相應(yīng)，農(nóng)場的統(tǒng)一經(jīng)營能力不斷增強。一些種植生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭辛恕拔褰y(tǒng)一”管理模式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化服務(wù)體系逐步健全，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程提供專業(yè)化服務(wù)。
（二）存在的主要問題
1.國有農(nóng)用地的權(quán)能缺乏明確法律界定。從實踐上來看，農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)已經(jīng)具有了用益物權(quán)的特征，但是在法律層面，國有農(nóng)用地使用權(quán)卻還沒有明確規(guī)定。伴隨而來的是，建立在國有農(nóng)用地使用權(quán)基礎(chǔ)之上的農(nóng)場與農(nóng)工的承包租賃關(guān)系法律定位也不明確。
2.人地關(guān)系固化。國有農(nóng)場土地資源配置存在著人地關(guān)系鎖定和地權(quán)固化趨勢。人地關(guān)系鎖定與土地承包租賃關(guān)系固化極大地弱化了農(nóng)場對土地資源的掌控能力，有的農(nóng)場甚至出現(xiàn)了將土地“一包了之”的傾向，阻礙了新型經(jīng)營形式的產(chǎn)生，不利于農(nóng)墾規(guī)?；Y源優(yōu)勢的發(fā)揮。
3.國有農(nóng)場的行政色彩仍然較濃。長期以來，一些農(nóng)場管理者習(xí)慣于社會事務(wù)性管理，農(nóng)場的社會性支出主要依靠土地租金收入。改變部分農(nóng)場以行政手段組織生產(chǎn)，重社會事務(wù)、輕企業(yè)經(jīng)營的“慣性思維”，仍需時日。
4.新型經(jīng)營主體的作用還有待進一步發(fā)揮。合作社、公司化經(jīng)營主體占比相對較弱，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的綜合實力不強，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系還不完善。經(jīng)營主體間缺乏有效的聯(lián)結(jié)機制和協(xié)調(diào)機制。
5.人才儲備不足。農(nóng)墾農(nóng)業(yè)從業(yè)人員在總量過剩的同時，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。勞動力年齡老化、知識老化、技能老化等問題普遍存在。會經(jīng)營、懂管理的人才短缺。
6.一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)不夠緊密。過去農(nóng)場土地經(jīng)營管理制度，著重考慮土地經(jīng)營本身，以提供初級農(nóng)產(chǎn)品為主，強調(diào)土地的產(chǎn)出和效益，未能從農(nóng)墾企業(yè)化發(fā)展的整體出發(fā)，統(tǒng)籌謀劃土地、技術(shù)、勞動力、資金等要素資源。
三、推進農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新的內(nèi)外部因素
從外部來看，黨的十八大以來，黨中央在對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平進行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和產(chǎn)業(yè)體系的重大任務(wù)。從全國平均水平看，農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平高于農(nóng)村。為進一步適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，更應(yīng)該加快農(nóng)墾國有農(nóng)用地的經(jīng)營管理創(chuàng)新，從而釋放更大的制度活力。加快農(nóng)墾農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，從根本上改革完善職工與農(nóng)用地關(guān)系，推動形成與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。
從內(nèi)部來看，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》明確提出，農(nóng)墾要成為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的國家隊，要建立健全與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的管理體制和經(jīng)營機制，打造一批具有國際競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。只有把農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新放在優(yōu)先位置，抓牢、抓穩(wěn)，才能帶動其他改革的深入，從而推動形成更有效率、更可持續(xù)的制度供給。
四、推進農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新的對策建議
縱觀發(fā)展脈絡(luò)與客觀實際，推進農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新要以墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化改革為主線，以市場為導(dǎo)向，以規(guī)?；⒁惑w化經(jīng)營為國有農(nóng)用地改革的重要方向，通過土地經(jīng)營管理創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，顯化國有農(nóng)用地集中連片、易于整合、規(guī)模經(jīng)營的資源優(yōu)勢，優(yōu)化土地與其他生產(chǎn)要素組合方式，發(fā)揮農(nóng)墾在安全食品供給、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、一二三產(chǎn)業(yè)融合方面的作用。同時遵循著眼全局，立足長遠；因地制宜，分類指導(dǎo)；注重整體，協(xié)調(diào)推進；法治引領(lǐng)，規(guī)范程序的基本原則。
（一）立足打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團，推進土地規(guī)?；?jīng)營
國有農(nóng)用地應(yīng)該采取何種經(jīng)營方式，必須要有戰(zhàn)略眼光，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大勢，從農(nóng)墾在國家戰(zhàn)略全局中的地位、農(nóng)墾改革發(fā)展方向中去思考。
一方面，新形勢下，農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾。針對這一矛盾，農(nóng)墾必須發(fā)揮國家隊的作用，通過土地經(jīng)營管理創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，顯化農(nóng)用地集中連片、易于整合、規(guī)模經(jīng)營的資源優(yōu)勢，發(fā)揮其在安全食品供給、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)旅融合發(fā)展方面的作用。
另一方面，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。特別是2015年和2018年，中共中央、國務(wù)院兩次強調(diào)要以打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團為目標推進農(nóng)墾改革發(fā)展，這都為農(nóng)墾改革發(fā)展帶來了戰(zhàn)略機遇、也明確了改革發(fā)展方向和目標。
因此，推進國有農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新，就必須著眼于黨和國家事業(yè)全局，圍繞黨中央、國務(wù)院提出的墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化改革主線，以市場為導(dǎo)向，以規(guī)模化、一體化經(jīng)營為國有農(nóng)用地改革的重要方向，不斷放大農(nóng)墾農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?、組織化優(yōu)勢。同時，加大農(nóng)墾專業(yè)經(jīng)營管理團隊的建設(shè)和高素質(zhì)農(nóng)業(yè)職工隊伍的培養(yǎng)，培養(yǎng)造就一批適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展需要、具有責(zé)任擔當?shù)霓r(nóng)墾傳承者。
（二）抓住農(nóng)墾改革的“牛鼻子”，因地制宜，分類指導(dǎo)
現(xiàn)階段改革發(fā)展的重點是盤活土地資源、拓展增收渠道，根本舉措是優(yōu)化土地與其他生產(chǎn)要素的組合方式。與農(nóng)村“人均一畝三分地，戶均不過十畝”的經(jīng)營規(guī)模和土地承包期限穩(wěn)定并長久不變不同的是，國有農(nóng)場職均農(nóng)用地面積相對較大而且土地經(jīng)營相對較為靈活，因此改革創(chuàng)新的空間較大。
受自然條件、技術(shù)條件、作物品種、人地關(guān)系等因素的制約，創(chuàng)新農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營需探索多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。例如，在國有農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新中走在前列的江蘇墾區(qū)，實行“統(tǒng)一經(jīng)營、團隊管理、權(quán)責(zé)明晰、目標考核、科學(xué)管控”的經(jīng)營管理模式，通過集體化經(jīng)營生產(chǎn)組織方式、生產(chǎn)過程控制體系和經(jīng)營管理考核制度的管控，有力促進了勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率的提高，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。但從全國角度來看，農(nóng)用地公司化經(jīng)營作為國有農(nóng)用地集中統(tǒng)一經(jīng)營的“高級”階段，需要在實踐中逐步推進，不能超越階段在全國盲目鋪開。
要充分考慮墾區(qū)間、農(nóng)場間管理體制、資源稟賦、生產(chǎn)力水平等方面的差異性，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，不搞一刀切、一種模式。比如在農(nóng)業(yè)人口少、職工分流多的農(nóng)場，可采用“集團公司+產(chǎn)業(yè)公司+農(nóng)場分公司”的經(jīng)營模式，由農(nóng)場分公司直接從事作物種植，集團總公司通過組建產(chǎn)業(yè)公司，將農(nóng)場整合起來，形成規(guī)模優(yōu)勢。在農(nóng)業(yè)人口多，職工及其子女對土地依賴程度高的農(nóng)場，可采用“集團公司+產(chǎn)業(yè)公司+國有農(nóng)場+家庭農(nóng)場”的經(jīng)營模式，繼續(xù)采取土地承包租賃，保障職工及其子女農(nóng)業(yè)就業(yè)。
同時，強化國有農(nóng)場的統(tǒng)籌經(jīng)營，加強對生產(chǎn)過程監(jiān)督，以國有農(nóng)場統(tǒng)籌形式將分散的農(nóng)戶整合成為“大基地”，為產(chǎn)業(yè)公司提供高質(zhì)量、標準化的農(nóng)產(chǎn)品。
（三）注重改革整體性，協(xié)調(diào)推進農(nóng)墾各項改革任務(wù)
農(nóng)墾改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既包括農(nóng)墾集團和國有農(nóng)場管理體制和運營機制的改革，又包括以政企、社企分開為方向的國有農(nóng)場辦社會職能改革，還包括勞動用工關(guān)系、國有資產(chǎn)管理等多方面的改革。因此，在推進農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新時，需要與其他改革相互配合、相互促進。
一是推進國有農(nóng)場管理體制和經(jīng)營機制改革，繼續(xù)完善農(nóng)場辦社會職能改革，優(yōu)化農(nóng)場考核監(jiān)督機制，倒逼國有農(nóng)場從土地經(jīng)營管理向市場經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變，做到體制機制、政策措施和落實行動有機結(jié)合、相互銜接、相互促進。
二是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化配置農(nóng)場職工、農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入等各方面生產(chǎn)要素，逐步減少和取消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的行政干預(yù)，促進生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合。
三是以提高經(jīng)濟效益為中心，以提高經(jīng)營效率為標準，積極參與流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展資源，更好地調(diào)動經(jīng)營主體的積極性，持續(xù)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水平和經(jīng)營效益。
四是完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的供給，推動產(chǎn)品價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和信息鏈等資源的流動和整合。
（四）明確國有農(nóng)用地使用權(quán)法律地位和權(quán)利屬性
用法治方式引領(lǐng)農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理改革，規(guī)范改革程序。針對國有農(nóng)用地權(quán)利體系、經(jīng)營管理等一直在法律上有所欠缺的問題，一是加強國有農(nóng)用地權(quán)利體系的法律建設(shè)，首先在法律層面明確國有農(nóng)用地的使用權(quán)，之后立足于使用權(quán)權(quán)能，通過法規(guī)或制度性規(guī)定規(guī)范經(jīng)營各方的權(quán)責(zé)，明確農(nóng)墾農(nóng)用地的主要功能是國有農(nóng)場的“生產(chǎn)資料”，而非農(nóng)場職工的“財產(chǎn)”，從根本上消減制度創(chuàng)新的障礙。
二是及時總結(jié)各地改革經(jīng)驗，及時將好的經(jīng)驗和做法上升為制度性規(guī)定并加以推廣。
三是在國有農(nóng)場開展普法教育，宣講國有土地制度和法規(guī)，引導(dǎo)農(nóng)場職工用法律和制度化解各方的矛盾，為改革保駕護航。
四是完善承包租賃合同的管理，針對某些地方長期存在的“承包租賃期過長、承包租賃面積過大、承包租賃價格過低”現(xiàn)象，加大土地專項整治力度，規(guī)范國有農(nóng)用地的管理。
習(xí)近平總書記指出：“解決好‘三農(nóng)’問題，根本在于深化改革，走中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)道路。”農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新是一件關(guān)乎農(nóng)墾改革發(fā)展大局的大事，涉及的主體和利益關(guān)系十分復(fù)雜，要保持如臨深淵、如履薄冰的態(tài)度，把各項措施制定得周詳完善，確保安全、順暢、可靠、穩(wěn)固。要對農(nóng)墾國有農(nóng)用地經(jīng)營管理創(chuàng)新有足夠的耐心，嚴格遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，與墾區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)，不能急于求成、強行推進?？傊?，不能把國有經(jīng)濟改沒了、把農(nóng)業(yè)改弱了、把規(guī)模改小了。
（作者單位：中國農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展中心 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)墾局 中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技信息研究所）
責(zé)任編輯：經(jīng)濟研究處
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