一、引言
中國正處在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一般規(guī)律、中國特有的“三農(nóng)”國情，以及中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體態(tài)勢，既為推進(jìn)這一過程提供目標(biāo)引領(lǐng)，也是各項政策舉措的選擇和實施背景。經(jīng)驗表明，這種背景始終受到人口轉(zhuǎn)變特征和趨勢的影響。繼21世紀(jì)第二個十年以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，人口發(fā)展也呈現(xiàn)老齡化、少子化、減量增長和區(qū)域分化的趨勢性特征。相比于中國人口長期表現(xiàn)出的基數(shù)大、增長快、撫養(yǎng)比低等特征而言，新近呈現(xiàn)出的趨勢性特征也意味著人口發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。國內(nèi)外經(jīng)驗都表明，以生育率下降為驅(qū)動力，以少子化和老齡化為結(jié)構(gòu)性特征，以人口自然增長率下行乃至轉(zhuǎn)負(fù)為結(jié)果的人口轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的影響。一般來說，這種影響在較早期是正面的，具體表現(xiàn)為人口紅利，而在較晚期是負(fù)面的，表現(xiàn)為人口負(fù)債。很多研究者基于中國人口轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展并檢驗了這種人口紅利假說?；仡櫢母镩_放以來的“三農(nóng)”發(fā)展歷程以及所呈現(xiàn)的階段性特征，有助于理解人口新常態(tài)的“三農(nóng)”影響，從而通過深入分析得出有針對性的政策建議。
中國經(jīng)濟(jì)改革起步于農(nóng)村，以20世紀(jì)70年代末到80年代前期推廣實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主要內(nèi)容，以解決農(nóng)業(yè)勞動和生產(chǎn)激勵問題為取向，直接結(jié)果是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率回歸到生產(chǎn)可能性邊界上。隨著農(nóng)副產(chǎn)品流通體制和價格改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀激勵逐漸增強(qiáng)，勞動生產(chǎn)率得到進(jìn)一步明顯提高。這為20世紀(jì)90年代初開始的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了必要條件。以農(nóng)業(yè)勞動力剩余為推力，以城鎮(zhèn)和沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)勞動力需求為拉力，勞動力大規(guī)模流動和重新配置，對這個時期生產(chǎn)率提高進(jìn)而經(jīng)濟(jì)高速增長做出重要的貢獻(xiàn)，成為人口紅利的主要作用形式。2004年之后，隨著中國經(jīng)濟(jì)跨過劉易斯轉(zhuǎn)折點，農(nóng)業(yè)中也出現(xiàn)勞動力短缺現(xiàn)象，對勞動節(jié)約型技術(shù)產(chǎn)生巨大需求，加上工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“三農(nóng)”政策作用，以機(jī)械和設(shè)備為載體的農(nóng)業(yè)物質(zhì)資本投入顯著增加，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高速度躍上一個新臺階。
從上述歷程和經(jīng)驗可見，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與人口轉(zhuǎn)變密切關(guān)聯(lián)，人口紅利不僅是一段時期中國經(jīng)濟(jì)的主要增長動能，也不僅是勞動密集型制造業(yè)的主要引擎，也是在城鄉(xiāng)關(guān)系互動中，以及在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化中得到兌現(xiàn)的。相應(yīng)地，人口發(fā)展新常態(tài)，同時給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)和新的機(jī)遇。著眼于揭示人口趨勢性特征帶來的挑戰(zhàn)和蘊含的機(jī)遇，本文將討論中國人口轉(zhuǎn)變的未富先老特征，以及在這一新的國情特征下，城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)變的差異性或農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變的特殊性。在此基礎(chǔ)上，本文將重點分析兩個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)變及其政策含義。其一，為了打破農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的報酬遞減現(xiàn)象，如何在著力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村新質(zhì)生產(chǎn)力的過程中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人力資源開發(fā)從數(shù)量供給型轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升型。其二，為了更好發(fā)揮政府作用，如何把“三農(nóng)”工作重點從資源反哺為主的模式，轉(zhuǎn)向提供更多更好基本公共服務(wù)為主的模式。
二、“未富先老”條件下的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變
作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重要組成部分，人口轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)增長相伴而行、互相影響、互為因果。改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界經(jīng)濟(jì)史無前例的高速經(jīng)濟(jì)增長，也實踐了人類歷史上最大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)變。由于嚴(yán)格人口政策和更快發(fā)展速度的雙重作用，以生育率下降、少子化、老齡化和人口數(shù)量負(fù)增長為表現(xiàn)特征的中國人口轉(zhuǎn)變階段性變化，明顯快于其他國家和地區(qū)，因而形成了“未富先老”的國情特征。
中國人口轉(zhuǎn)變的這種未富先老特征，除了表現(xiàn)在與相同發(fā)展水平的國家和地區(qū)相比，老齡化和少子化的表現(xiàn)更為突出，乃至更早進(jìn)入人口負(fù)增長時期之外，也可借助這個概括來認(rèn)識中國人口轉(zhuǎn)變的城鄉(xiāng)差異，也就是說，雖然農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后于城鎮(zhèn)，但農(nóng)村人口的老齡化和少子化程度更深，人口數(shù)量絕對減少的現(xiàn)象更嚴(yán)重。所以，如果說人口趨勢性特征給長期和整體的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來挑戰(zhàn)的話，農(nóng)村人口格局的特殊表現(xiàn)為“三農(nóng)”發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。這可以從三個方面來進(jìn)一步觀察。
首先，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化是長期處于低生育水平的結(jié)果。如果以生育率下降到更替水平的時點作為基準(zhǔn)的話，農(nóng)村的人口轉(zhuǎn)變曾經(jīng)滯后于城鎮(zhèn)大約20年。
其次，農(nóng)村人口總量的減少和結(jié)構(gòu)的非生產(chǎn)化，同時受到人口轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)變遷的影響。中國人口轉(zhuǎn)變過程中收獲人口紅利的主要階段，即勞動年齡人口處于增長快、占比高的階段，同時也處在二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的關(guān)鍵時期。這意味著，伴隨著勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而發(fā)生的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，構(gòu)成一種人口的機(jī)械變化，成為出生率與死亡率相對變化所決定的人口自然變化之外的額外力量，共同塑造了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)特征。在一定時期內(nèi)，這通常突出地表現(xiàn)為農(nóng)村人口的生產(chǎn)性顯著低于城鎮(zhèn)地區(qū)。從人口變化趨勢來看，在兩次全國人口普查之間，即2010—2020年，農(nóng)村勞動年齡人口比重的下降趨勢，以及老齡人口比重的提高趨勢都十分明顯。從現(xiàn)行人口結(jié)構(gòu)來看，2020年農(nóng)村人口的年齡分布特點為：0～14歲人口比重高于城市，勞動年齡人口比重大幅度低于城和鎮(zhèn)，老年人口比重則畸高。換句話說，隨著青壯年勞動力的流出，農(nóng)村中占比最大的人口，已經(jīng)是留守兒童、大齡勞動者和留守老人。一個新趨勢是，這“一老一小”人群中日益增長的部分，以兒童入學(xué)和老人陪讀的方式到鎮(zhèn)區(qū)居住。
最后，農(nóng)村人口的現(xiàn)行格局也會作為一種設(shè)定因素，通過因果關(guān)系鏈進(jìn)一步減弱農(nóng)村人口發(fā)展的可持續(xù)性。勞動年齡人口數(shù)量減少、比重降低，以及性別比（即男性與女性人口的比率）畸高等一系列特殊人口發(fā)展表現(xiàn)，都傾向于產(chǎn)生不利的循環(huán)，使農(nóng)村人口增長的未來更不樂觀。特別表現(xiàn)在農(nóng)村15～49歲育齡婦女在人口中的比重，以及20～34歲生育旺盛期婦女在人口中的比重，均大幅度低于城和鎮(zhèn)，并且仍具有大幅度降低的勢頭。以人口自然增長率的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間差異為例。農(nóng)村人口的少子化、老齡化以及減量增長特征，長期看均將比城鎮(zhèn)更加嚴(yán)峻。
人口轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的相互依存關(guān)系，通常是在兩個方向上得到體現(xiàn)的。一方面，在一種良性循環(huán)或相互促進(jìn)的關(guān)系中，人口紅利支撐了高速經(jīng)濟(jì)增長，也為分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，同步推動社會發(fā)展創(chuàng)造了物質(zhì)條件。另一方面，在一種不利循環(huán)或相互制約的關(guān)系中，老齡化在趨于降低潛在增長率的同時，對養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)的更高要求，滿足起來也有更大的難度。值得指出的是，傳統(tǒng)意義上的人口紅利并非由人口轉(zhuǎn)變自動帶來，而是通過改革創(chuàng)造良好政策和體制環(huán)境，進(jìn)而把有利的人口年齡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為豐富的勞動力供給和不斷改善的人力資本。同樣地，應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)，打破人口趨勢性特征對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制約，也要求通過改革，形成有利于開啟新人口紅利的體制環(huán)境和公共政策。一方面，挖掘各年齡人口潛力，培育新人力資本，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力；另一方面，擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給，既直接提高人民生活品質(zhì)，又以擴(kuò)大居民消費支撐國內(nèi)需求，進(jìn)而從供需兩側(cè)支撐合理經(jīng)濟(jì)增長速度。
三、從勞動力供給到人力資本提升
在中國所經(jīng)歷的典型二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)村勞動力大規(guī)模向外流動，不僅滿足了城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力需求，也對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)整體的生產(chǎn)率改善做出貢獻(xiàn)。對于生產(chǎn)率低于其他產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)來說，剩余勞動力轉(zhuǎn)移本身就意味著勞動要素和物質(zhì)資本要素之間匹配的優(yōu)化；同時，勞動力在存在著巨大生產(chǎn)率差別的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和產(chǎn)業(yè)行業(yè)之間進(jìn)行重新配置，也顯著提高了整體生產(chǎn)率。然而，隨著20世紀(jì)90年代以來大規(guī)模人口遷移和勞動力流動的高潮漸退，預(yù)計這種以結(jié)構(gòu)變遷和資源重新配置為內(nèi)涵的生產(chǎn)率增長過程，也將發(fā)生明顯的減速。圍繞頗具中國特色的“農(nóng)民工”群體所發(fā)生的戲劇性變化，即從舉世矚目的“民工潮”轉(zhuǎn)變?yōu)榍八从械摹懊窆せ摹?，恰好刻畫出這個重要的轉(zhuǎn)折點。值此轉(zhuǎn)折點，讓我們看一看以往的勞動力流動形成了怎樣的格局，以便更好理解和判斷農(nóng)村勞動力配置和人力資本積累的新要求。
教育發(fā)展顯著改善了農(nóng)村人口的人力資本稟賦，農(nóng)村極低的人口自然增長率，以及負(fù)機(jī)械增長率這種特殊屬性，極大地改變了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，在很大程度上抵消了教育的效果，從而以更為顯著的影響因子，塑造出農(nóng)村勞動力和人力資本的現(xiàn)行格局。農(nóng)業(yè)勞動力大齡化和老年化的趨勢則表明，農(nóng)村教育發(fā)展所提升的人力資本，隨著人口遷移和勞動力流動被外溢到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)。
中國經(jīng)濟(jì)中勞動力無限供給特征的消失，在學(xué)術(shù)討論和政策研究中獲得極大的關(guān)注，特別是以勞動力短缺和工資上漲為特征的劉易斯轉(zhuǎn)折點這個命題，獲得了廣泛的討論?？傮w來說，這類討論及其政策含義的焦點，一是如何推動農(nóng)村剩余勞動力繼續(xù)轉(zhuǎn)移，以挖掘勞動力供給潛力；二是如何提高城鎮(zhèn)勞動者受教育年限，以勞動力質(zhì)量的提升彌補數(shù)量的不足。相對而言，相關(guān)的討論對于農(nóng)村目前和未來勞動者的教育即人力資本培養(yǎng)的問題，重視度尚嫌不夠。隨著實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)要求越來越緊迫，農(nóng)村人力資本培育和保持，已經(jīng)具有了不容降低的政策優(yōu)先序。
本文有針對性地回顧研究文獻(xiàn)，一方面，理解人力資本對經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義；另一方面，認(rèn)識諸如在農(nóng)業(yè)中所發(fā)生的那樣，當(dāng)傳統(tǒng)要素遭遇報酬遞減現(xiàn)象時，人力資本作為一種可持續(xù)源泉，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用。首先，無論以受教育年限還是其他指標(biāo)來表達(dá)，人力資本對于經(jīng)濟(jì)增長以及不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，均為顯著且可持續(xù)的驅(qū)動因素。在以勞動力豐富為特征的人口紅利消失之后，人力資本尤其表現(xiàn)出其作為增長源泉的報酬遞增性質(zhì)。其次，國內(nèi)外的經(jīng)驗研究，從宏觀層面揭示，人力資本（教育）回報率通常大幅度高于物質(zhì)資本的回報率；從微觀層面揭示，人力資本的社會收益率通常比私人收益率更為顯著。再次，人力資本的貢獻(xiàn)還體現(xiàn)在其促進(jìn)生產(chǎn)率提高的作用之中。最后，人力資本對于農(nóng)業(yè)發(fā)展也具有顯著的貢獻(xiàn)。
四、從資源“反哺”到公共品供給
以勞動力流動為主體現(xiàn)象的要素轉(zhuǎn)移，固然可以產(chǎn)生提高資源重新配置效率的期望結(jié)果，然而，如果這個過程形成從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村到城市、從中西部到沿海地區(qū)的單向流動特征，便會產(chǎn)生過猶不及的結(jié)果，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)地位的降低和農(nóng)村發(fā)展能力的弱化。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段上開始實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的政策，在理論上和實踐中都有充分的依據(jù)。也就是說，這種“反哺”是針對既往發(fā)展的歷史遺產(chǎn)以及發(fā)展新起點上的既有差異，通過國家政策進(jìn)行的資源流向調(diào)節(jié)，旨在使農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入平等競爭的軌道，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的自立發(fā)展。正是因其必要性和預(yù)期目標(biāo)均具有階段特征，這種產(chǎn)業(yè)“補償”不可能永久化。與此同時，城市對農(nóng)村的支持政策，本質(zhì)上產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的一般特征，因此，完全可以按照符合公共政策原則的方式進(jìn)行設(shè)計，并一以貫之地實施。
農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)村人口的比重下降，是一個符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象。然而，具有更優(yōu)越人力資本稟賦的勞動力，以及遷移意愿和遷移能力更強(qiáng)的年輕人口，率先流出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，雖然符合經(jīng)濟(jì)理性和激勵原理，卻產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果，即在或長或短的時期內(nèi)、或大或小的程度上損害農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。在經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，這是一種負(fù)外部效應(yīng)。例如，在農(nóng)村培養(yǎng)的人力資本，卻在城鎮(zhèn)部門產(chǎn)生回報；農(nóng)村具有的更高程度老齡化，卻是由于人口和勞動力流向城鎮(zhèn)所造成。這種外部效應(yīng)的存在，或者說局部回報率與整體回報率之間產(chǎn)生不對稱的情形，在城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展的條件下，恰是政府職能或者更確切地說公共財政發(fā)揮積極作用的正當(dāng)理由。
換句話說，現(xiàn)實中存在的資源要素單向流動特點，同農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)動態(tài)和現(xiàn)狀一樣，既揭示出農(nóng)村社會保障需求的緊迫性，也暴露出農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的短板特征。因此，公共政策理念和實踐從資源“反哺”到基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)變，是因應(yīng)人口趨勢性特征及其農(nóng)村特殊性，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。約翰·羅爾斯的“社會正義”理論，被視為現(xiàn)代收入分配和社會福利政策的哲學(xué)基礎(chǔ)。該理論中的一個重要思想，有必要借鑒來作為公共品供給的指導(dǎo)原則，即普惠性基本公共服務(wù)水平的設(shè)置，須以社會中處于最不利地位成員的需要來確定。從宏觀層面看基本公共服務(wù)體系，無論作為先天因素還是后天因素的結(jié)果，農(nóng)村確實處于這種相對不利的地位。因此，就構(gòu)建覆蓋全民的基本公共服務(wù)體系來說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既是當(dāng)務(wù)之急，也應(yīng)成為這一體系本身的核心支柱。就最必要和最基本的社會保障內(nèi)容來說，勢在必行和時不我待的任務(wù)，便是補足在農(nóng)村中存在的短板。按照均等化、普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性等要求來評估的話，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，是基本公共服務(wù)中相對薄弱，因而也迫切需要加強(qiáng)的領(lǐng)域。
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，是農(nóng)村居民參加的兩項社會保險制度，迄今已經(jīng)實現(xiàn)了較為廣泛的參與率，并且是社會保障覆蓋率大幅度提高的主要貢獻(xiàn)因素。然而，與城鎮(zhèn)職工的基本保險制度相比，這兩項制度的保障水平和支付水平明顯偏低。鑒于農(nóng)村居民參與的這兩項城鄉(xiāng)居民基本保險制度，給付水平仍然十分低下，并且尚未實現(xiàn)全人群充分覆蓋，農(nóng)村老年人在老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)方面獲得的基本公共服務(wù)仍有不足。
社會養(yǎng)老保障不充分，使得農(nóng)村老年人只能依靠自己勞動作為主要生活來源，或者靠家庭其他成員（子女）贍養(yǎng)。由于農(nóng)村人口的老齡化程度更高，所以農(nóng)村對醫(yī)療的需求高于城鎮(zhèn)。與此同時，農(nóng)村居民的醫(yī)療保障水平和滿足程度，卻明顯低于城鎮(zhèn)居民。目前，縣域內(nèi)就診率已經(jīng)達(dá)到94%，基本可以滿足“小病不出村、大病不出縣”的要求。但是，在這項可圈可點的成就下，也存在著某種程度的隱憂。由于城鄉(xiāng)醫(yī)療水平有明顯的差異，農(nóng)村居民的這種就近就醫(yī)模式，也可能造成一些疑難危重疾病，在縣域內(nèi)常常不能得到有效診斷和治療。此外，農(nóng)村老年人獲得良好照料和護(hù)理的機(jī)會也較少。這些都導(dǎo)致農(nóng)村老年人的健康狀況，明顯不如城鎮(zhèn)。
中國人口發(fā)展進(jìn)入的新階段，決定了農(nóng)村的現(xiàn)行養(yǎng)老模式難以為繼。以家庭為主的養(yǎng)老方式，是照料老年人和彌補老年人收入不足的傳統(tǒng)做法。但是，隨著農(nóng)村年輕人絕大多數(shù)遷移到城鎮(zhèn)，村莊空心化和家庭空巢化成為普遍現(xiàn)象，老年人的子女無法履行在經(jīng)濟(jì)上贍養(yǎng)、生活上照料和精神上慰籍的養(yǎng)老責(zé)任，家庭養(yǎng)老事實上已經(jīng)落空。在當(dāng)前的農(nóng)村，依托養(yǎng)老院和護(hù)理中心等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的條件遠(yuǎn)未成熟。既然農(nóng)村的最大問題是缺少年輕人，也就意味著機(jī)構(gòu)養(yǎng)老遇到照料和護(hù)理人員不足的難題。從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的角度，物質(zhì)條件不足的問題絲毫不小于農(nóng)村醫(yī)療資源匱乏的程度。
五、結(jié)語和政策含義
按照人均GDP基準(zhǔn)，中國即將進(jìn)入世界銀行定義的高收入國家行列，并預(yù)計在2035年成為中等發(fā)達(dá)國家。在實現(xiàn)這些目標(biāo)的整個期間，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和勞動力非農(nóng)化，仍是中國“三農(nóng)”工作面臨的艱巨任務(wù)。從政策取向和實際執(zhí)行來看，這里存在著一個“兩難”抉擇，即在繼續(xù)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和勞動力非農(nóng)化的取向與防止農(nóng)村人口空心化和農(nóng)業(yè)勞動力老化的要求之間，似乎存在著的矛盾。破解這個矛盾，要求在理論上和政策上進(jìn)行關(guān)鍵的范式轉(zhuǎn)換。
城鄉(xiāng)人口格局及其相互關(guān)系，通常是受到三個過程的影響而形成的。第一是人口轉(zhuǎn)變過程。城鎮(zhèn)和農(nóng)村不盡相同的人口自然變化，譬如生育水平從而影響人口自然增長率，終究會造成城鄉(xiāng)之間差異性的人口格局。第二是“劉易斯過程”。這個概括來自于劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論，即遵循資源重新配置規(guī)律，人口和勞動力遵循勞動生產(chǎn)率從低到高的方向，形成從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的單向流動，從而改變了人口分布格局。第三是“蒂布特過程”。這個概括來自于著名的蒂布特模型，即城鄉(xiāng)或不同地區(qū)的差異性公共品供給引致人口遷移，從而那些公共服務(wù)更慷慨的地區(qū)得以吸引到更多的人口和勞動力。由于人口轉(zhuǎn)變過程的影響是長期的，具有一定的外生性，并且其效應(yīng)部分體現(xiàn)在“蒂布特過程”之中，因此，本文主要考慮后兩個過程的作用及其關(guān)系。
傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)塑造了這樣的格局，即在人口和勞動力流動方面處于不利地位的農(nóng)村，基本公共服務(wù)也不能得到均等的供給，因而在老齡化與“三農(nóng)”發(fā)展之間形成一種非良性循環(huán)。需要做出的范式轉(zhuǎn)換是，體制改革和政策調(diào)整應(yīng)該著眼于把“劉易斯過程”同“蒂布特過程”進(jìn)行“脫鉤”，即讓兩者按照各自應(yīng)該遵循的原則推進(jìn)，而不再遵循傳統(tǒng)的相互影響邏輯，打破既有的利益格局。也就是說，一方面，繼續(xù)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和勞動力轉(zhuǎn)移，以便完成現(xiàn)代化所需經(jīng)歷的結(jié)構(gòu)變革；另一方面，以普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性為共同原則，推動城鄉(xiāng)公共品供給的均等化。由此提出體制改革和政策調(diào)整，要求在三個方面著眼和著力。
首先，體制改革和政策調(diào)整既有巨大的空間，也能夠創(chuàng)造真實的改革收益，關(guān)鍵是采取適當(dāng)?shù)耐七M(jìn)方式，使?jié)撛诘母母锛t利得以成為改革實施的激勵。推動人口分布、區(qū)域格局和經(jīng)濟(jì)地位同基本公共服務(wù)供給脫鉤的改革，最集中地體現(xiàn)在戶籍制度改革這一任務(wù)中。經(jīng)過40多年的改革，戶籍制度已經(jīng)不再履行阻礙人口遷移和勞動力流動的功能，當(dāng)前亟待突破的改革關(guān)口，是消除其按照戶籍身份提供基本公共服務(wù)的功能。因此，這項改革應(yīng)該在兩個方面同步推進(jìn)。第一條改革路徑是按照必要、合理、適度確立的條件，選擇性地擴(kuò)大城鎮(zhèn)落戶規(guī)模。由于現(xiàn)行財稅體制和基本公共服務(wù)供給體系的問題，中央和地方政府在戶籍制度改革中存在激勵不相容，因此，還需要第二條改革路徑，即推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，消除戶籍制度作為公共品供給對象的識別功能，使城鄉(xiāng)戶籍含金量不再有實質(zhì)性差異。兩條改革路徑缺一不可，具有相互促進(jìn)、彼此激勵、自我強(qiáng)化的關(guān)系，需要雙管齊下予以推進(jìn)。
其次，暢通城鄉(xiāng)之間的要素雙向流動通道，拓展資源重新配置空間，同時防止因勞動力從城鎮(zhèn)到農(nóng)村回流造成內(nèi)卷式配置。中國各產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率變化具有兩個明顯的特性。第一，由于剩余勞動力轉(zhuǎn)移和物質(zhì)資本投入，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率在絕對水平上得到大幅度提高。并且，隨著農(nóng)業(yè)中資本—勞動比的快速提高，已經(jīng)出現(xiàn)明顯的資本報酬遞減即回報率下降趨勢，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動力的蓄水池。第二，迄今為止農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率仍然顯著低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也具有生產(chǎn)率偏低的特點，因此，如果發(fā)生勞動力向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的大規(guī)模回流，不可避免出現(xiàn)資源配置與生產(chǎn)率提高方向相背而行的情形。通過拓寬資源配置空間以穩(wěn)定制造業(yè)比重、通過戶籍制度改革以穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)、通過鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造農(nóng)村高生產(chǎn)率崗位等舉措，都是順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求，完成人口城鎮(zhèn)化和勞動力非農(nóng)化的必經(jīng)之路。
最后，以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)要求，促進(jìn)公共財政資源更加均衡配置和統(tǒng)籌使用，中央政府承擔(dān)更多基本公共服務(wù)供給職能和支出責(zé)任。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是否均衡、農(nóng)村與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是否一體化、農(nóng)民與市民生活水平是否趨同，衡量的標(biāo)準(zhǔn)和推動的手段都是基本公共服務(wù)的均等化。在供給短缺和資源約束的高速增長時期，由于存在著城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和產(chǎn)業(yè)行業(yè)之間的發(fā)展差距，以均衡化的思路進(jìn)行物質(zhì)資本投資，可以通過資源重新配置取得更高的效率。在高質(zhì)量發(fā)展階段，勞動力和人力資本越來越成為供給側(cè)的制約性資源，城鄉(xiāng)居民消費能力也日益成為需求制約。因此，以提供更多更好基本公共服務(wù)為中心的民生建設(shè)，具有一石三鳥的改革效果，可以實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一：其一，改善民生可以產(chǎn)生更高的社會效益；其二，新人口紅利促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的形成，增強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)的潛在增長能力；其三，解除居民消費后顧之憂，平衡社會總需求“三駕馬車”，提高內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的支撐能力。
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