一、我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的制約因素
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期短缺，憑票配額供應(yīng)，難以有效解決百姓的溫飽問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)取得了快速發(fā)展，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)總體上供大于求，但仍面臨農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民不增收、食品質(zhì)量安全不達(dá)標(biāo)等諸多問(wèn)題。究其原因，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展主要受到以下四個(gè)方面因素的制約。
（一）結(jié)構(gòu)失衡制約
農(nóng)業(yè)產(chǎn)品種類(lèi)很多，不僅包括谷物類(lèi)的大宗農(nóng)產(chǎn)品，還包括種植業(yè)的蔬菜、水果、花卉、茶葉等，以及養(yǎng)殖業(yè)的肉蛋奶及水產(chǎn)品等。大宗農(nóng)產(chǎn)品屬于土地密集型產(chǎn)品，以規(guī)模化、機(jī)械化取勝；其他農(nóng)產(chǎn)品大多是相對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)附加值較高。我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力價(jià)格相對(duì)低廉，在勞動(dòng)密集型農(nóng)業(yè)上具備一定的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)際上卻普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，其中大宗農(nóng)產(chǎn)品在價(jià)格上處于劣勢(shì)，而有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力的勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品則往往存在質(zhì)量安全問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)業(yè)與工業(yè)，特別是與勞動(dòng)密集型的加工制造業(yè)相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足的根本性原因，一是經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率太低，二是不少農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全不達(dá)標(biāo)。導(dǎo)致這些問(wèn)題的根本原因與三個(gè)方面的結(jié)構(gòu)失衡有關(guān)。
1.勞動(dòng)力規(guī)模與經(jīng)營(yíng)規(guī)模的失衡。改革開(kāi)放以來(lái)的較長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)發(fā)展非常迅速，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)勁，因?yàn)槠鋵⑹澜缟献畋阋说膭趧?dòng)力和相當(dāng)先進(jìn)的技術(shù)相結(jié)合。而我國(guó)農(nóng)業(yè)卻缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，正常年份大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格均明顯高于世界平均水平，其主要原因是勞動(dòng)生產(chǎn)率太低，而農(nóng)業(yè)又是同質(zhì)性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，尤其是大宗農(nóng)產(chǎn)品，其競(jìng)爭(zhēng)力在于低價(jià)。農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不僅取決于勞動(dòng)力成本，還取決于勞動(dòng)生產(chǎn)率。勞動(dòng)生產(chǎn)率較低是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品，特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素，因?yàn)榇笞谵r(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力取決于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)生產(chǎn)率。
我國(guó)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大受制于很多因素。第一，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題，這也是最主要的因素。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管已有近3億農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，但農(nóng)村中仍然還有1億多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。第二，土地市場(chǎng)化改革與土地社保功能之間存在矛盾。很多農(nóng)民不愿或不敢完全放棄承包土地，甚至是土地的使用權(quán)，他們認(rèn)為，萬(wàn)一經(jīng)濟(jì)不景氣企業(yè)倒閉時(shí)，家里有承包地就還可以保障生存，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)難以滿足土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。我國(guó)存在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)城農(nóng)民不能享受與城市居民同等的社保待遇，因此，土地對(duì)廣大農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)要素，又承擔(dān)著社會(huì)保障功能。但是，如果大多數(shù)農(nóng)民都不愿流轉(zhuǎn)承包的土地，就會(huì)嚴(yán)重制約我國(guó)農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。
2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市化與工業(yè)化的加速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)占GDP的比重不斷下降，農(nóng)業(yè)比重的不斷下降符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，也順應(yīng)世界上現(xiàn)代化國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)比重下降并不意味著農(nóng)業(yè)總量越來(lái)越小，而是農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)速度低于第二和第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)速度的緣故。問(wèn)題不在于農(nóng)業(yè)比重的下降，而在于農(nóng)業(yè)比重與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重能否相協(xié)調(diào)。盡管我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)已轉(zhuǎn)移了大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，但相對(duì)于農(nóng)業(yè)比重的下降，目前從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量仍然太多，意味著農(nóng)業(yè)在GDP中的比重下降速度要遠(yuǎn)快于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全社會(huì)勞動(dòng)力比重的下降速度，兩者變動(dòng)速度不協(xié)調(diào)，即我國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)明顯滯后于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)。
首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡會(huì)導(dǎo)致收入分配失衡。在大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大致相當(dāng)，產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重大體匹配，其國(guó)民收入中的人均初次分配收入基本均等。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡還導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的生產(chǎn)低效率。我國(guó)仍有很多的非農(nóng)勞動(dòng)力并不在城市里面，而是在農(nóng)村，也表明我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，以及就業(yè)空間結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化關(guān)系依然不平衡、不協(xié)調(diào)，這說(shuō)明我國(guó)有很多的非農(nóng)勞動(dòng)力并不在城市，而是在農(nóng)村，充分表明我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，以及就業(yè)空間結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化關(guān)系不協(xié)調(diào)。
3.區(qū)域結(jié)構(gòu)與區(qū)域市場(chǎng)的失衡。根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，每個(gè)地區(qū)生產(chǎn)自身最有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品，然后通過(guò)區(qū)域間的分工與交易來(lái)滿足各自的需求，這是理想的區(qū)域結(jié)構(gòu)。中國(guó)地域遼闊，各地資源稟賦差異較大，有各自的比較優(yōu)勢(shì)，如果各地區(qū)進(jìn)行區(qū)域化分工，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)好地區(qū)間的利益，各自就能獲得理想的收益。但是，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)顯然還沒(méi)有形成有序的區(qū)域化分工，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)也未能實(shí)現(xiàn)一體化，原因是農(nóng)業(yè)區(qū)域化分工與地區(qū)利益沖突的矛盾。
（二）體制機(jī)制制約
體制機(jī)制對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的制約主要體現(xiàn)在規(guī)制制度的滯后，進(jìn)而對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展形成制約。
1.市場(chǎng)規(guī)制缺失。我國(guó)農(nóng)業(yè)不僅存在規(guī)模效應(yīng)、勞動(dòng)生產(chǎn)率低下的問(wèn)題，在市場(chǎng)規(guī)制、產(chǎn)業(yè)組織上也有很大不足，這些問(wèn)題本質(zhì)上是與市場(chǎng)相匹配的制度缺失有關(guān)。通常，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的組織化與規(guī)?；?jīng)營(yíng)，充分體現(xiàn)統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一銷(xiāo)售、統(tǒng)一品牌，實(shí)行食品質(zhì)量安全全程追溯和食品標(biāo)識(shí)化。食品標(biāo)識(shí)上標(biāo)明此產(chǎn)品的成分、生產(chǎn)者、時(shí)間和地點(diǎn)等信息，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，可以馬上追溯到責(zé)任人，相關(guān)的合作社和行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)農(nóng)民有很強(qiáng)的約束力，因此農(nóng)民往往很遵守質(zhì)量安全的規(guī)則。但是，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)相關(guān)的體系和機(jī)制還不健全，仍是千家萬(wàn)戶農(nóng)民分散的小規(guī)模生產(chǎn)。要管理類(lèi)似問(wèn)題，農(nóng)民積極性不高，監(jiān)督與追溯成本高昂，如果再實(shí)行標(biāo)識(shí)化，代價(jià)不能讓農(nóng)民接受，導(dǎo)致食品質(zhì)量安全上出現(xiàn)問(wèn)題就很難解決。
我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力的原因之一是農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、勞動(dòng)生產(chǎn)率低，但實(shí)際上也有產(chǎn)業(yè)組織及其規(guī)制滯后的原因。不少農(nóng)產(chǎn)品從田頭到進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程，存在多個(gè)環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)鏈上各種利益主體為追求自身利益，因而在各個(gè)環(huán)節(jié)上對(duì)產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格增值，結(jié)果農(nóng)民的生產(chǎn)成本與各環(huán)節(jié)的價(jià)格增加，最終演變成很高的產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格。以高速公路收費(fèi)為例，其大大增加了運(yùn)輸成本，運(yùn)輸者為賺錢(qián)只好超載，導(dǎo)致外部性出現(xiàn)，例如交通事故現(xiàn)象多發(fā)、道路損壞嚴(yán)重等。在一些煤礦資源豐富的地方，道路大多不堪重壓，坑坑洼洼的，道路的過(guò)度承載還導(dǎo)致惡性循環(huán)的交通擁堵。與市場(chǎng)相關(guān)的規(guī)制以及產(chǎn)業(yè)組織體系的滯后，往往會(huì)導(dǎo)致類(lèi)似的連鎖反應(yīng)。因此，必須完善市場(chǎng)規(guī)制和產(chǎn)業(yè)組織體系，例如，農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)農(nóng)民合作社統(tǒng)一進(jìn)入市場(chǎng)，可以節(jié)約很多流通成本和交易成本，大大提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
2.要素市場(chǎng)化滯后。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn)是產(chǎn)品的市場(chǎng)化發(fā)展比較快，但生產(chǎn)要素，例如土地、勞動(dòng)力、資本的市場(chǎng)化比較滯后，農(nóng)業(yè)的要素市場(chǎng)化發(fā)展尤其滯后，甚至是扭曲的。我國(guó)農(nóng)村土地并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，政府征用農(nóng)村土地大多采用行政手段，而不是按照市場(chǎng)制度。農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)中的收益之所以不高，一是農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)不明確，二是土地交易并沒(méi)有真正體現(xiàn)市場(chǎng)供求規(guī)律。曾經(jīng)房地產(chǎn)價(jià)格較高，與地價(jià)高有關(guān)，但高昂的土地出讓價(jià)格并沒(méi)有為農(nóng)民帶來(lái)很高的收益。相反，農(nóng)民從土地出讓中獲得的收益卻很少。土地要素市場(chǎng)化的滯后導(dǎo)致土地價(jià)格形成的扭曲和土地利益分配的不均，沒(méi)有真正讓農(nóng)民從中受益。
我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育滯后。表面看來(lái)，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)是開(kāi)放、自由的，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工是通過(guò)勞務(wù)市場(chǎng)、勞務(wù)中介實(shí)現(xiàn)的，但實(shí)際上，我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)扭曲，農(nóng)村勞動(dòng)力的價(jià)格往往被低估，并沒(méi)有真正體現(xiàn)勞動(dòng)力的市場(chǎng)價(jià)格。究其原因，一是作為我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力供給方的農(nóng)民是分散的，組織化程度較低，在市場(chǎng)交易過(guò)程中缺乏談判力；二是作為我國(guó)勞動(dòng)力供給方的農(nóng)民是缺權(quán)的，在市場(chǎng)交易中往往處于不平等的弱勢(shì)地位。權(quán)力與機(jī)會(huì)的平等是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的準(zhǔn)則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)盡管承認(rèn)人有天賦和能力方面的差異，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以主體權(quán)力平等為基礎(chǔ)的，尤其是初始權(quán)力的平等。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的存在，農(nóng)民的很多權(quán)益，例如基本公共保障權(quán)、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)等是不完整的，與城鎮(zhèn)居民相比處于不平等狀態(tài)。這種權(quán)利的不平等會(huì)使農(nóng)村勞動(dòng)力在市場(chǎng)交易中難以與城市交易方展開(kāi)公平的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而在自身的交易價(jià)格決定上處于弱勢(shì)地位。如果解決了權(quán)益平等問(wèn)題，那么農(nóng)村勞動(dòng)力的價(jià)格就能更充分地體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系。
（三）資源環(huán)境制約
我國(guó)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展受到資源環(huán)境的嚴(yán)重制約。早期農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展致使大量的土地、水資源受到污染，使得市場(chǎng)上的不少農(nóng)產(chǎn)品多多少少都受到環(huán)境的污染。
在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，還存在著農(nóng)村資源環(huán)境保護(hù)與激勵(lì)不足的矛盾?，F(xiàn)在，人們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，全球都在強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境，我國(guó)也有很多政策和措施，但問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)保護(hù)？保護(hù)者的積極性在哪里？農(nóng)民本來(lái)可以利用自然資源發(fā)展生產(chǎn)賺錢(qián)，現(xiàn)在因?yàn)樯a(chǎn)方式對(duì)環(huán)境有負(fù)面影響而被限制，那就應(yīng)該獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?？墒?，現(xiàn)在國(guó)家對(duì)例如生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)拳h(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)仍然很低，農(nóng)民缺乏保護(hù)的積極性。實(shí)踐中，這確實(shí)是一個(gè)兩難的矛盾：不發(fā)展工業(yè)，不僅政府日子難過(guò)，而且百姓的收入也難以提高；而發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目，短期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，但生態(tài)環(huán)境的代價(jià)卻很大，難以持續(xù)發(fā)展。這些區(qū)域的很多老百姓長(zhǎng)期依靠自然資源環(huán)境生存，因此，最終的歸因還是要調(diào)動(dòng)民眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，或者是通過(guò)綠色發(fā)展解決這一矛盾。
（四）人力資本制約
我國(guó)農(nóng)村人力資本盡管比較廉價(jià)，但存在人口老齡化和農(nóng)村勞動(dòng)力文化程度普遍較低的問(wèn)題。目前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的平均文化程度是初中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的平均文化程度是小學(xué)。人口老齡化導(dǎo)致農(nóng)村年輕人贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)比較重，文化程度低導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足。從全社會(huì)的角度看，老齡化說(shuō)明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所獲得的社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)，將有更多份額被用于老齡化社會(huì)的公共服務(wù)安排。換言之，我們現(xiàn)在可以建高速公路、建機(jī)場(chǎng)、建地鐵，恐怕今后很大一部分資金要用于滿足老年人的需求，當(dāng)一個(gè)社會(huì)許多人都是七八十歲的老年人時(shí)，他們需要看病、養(yǎng)老，對(duì)公共醫(yī)療衛(wèi)生的需求很大，整個(gè)社會(huì)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或基礎(chǔ)設(shè)施的資金就會(huì)減少。
在談?wù)撊丝诶淆g化問(wèn)題時(shí)，普遍認(rèn)為主要是城市人口的老齡化。但實(shí)際上，人口老齡化主要是在農(nóng)村，這主要取決于如何統(tǒng)計(jì)人口老齡化，是按戶籍人口計(jì)算，還是按常住人口計(jì)算。筆者認(rèn)為，應(yīng)該按常住人口計(jì)算。其原因是，盡管農(nóng)村曾經(jīng)的生育政策沒(méi)有城市嚴(yán)格，獨(dú)生子女現(xiàn)象沒(méi)有城市人口普遍，但現(xiàn)實(shí)的情況是，許多農(nóng)村年輕人并沒(méi)有在農(nóng)村贍養(yǎng)家中老人，而是在城市務(wù)工經(jīng)商，其中不少是在城市從事家政工作，某種意義上講，即是在從事城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的工作。另外，城市居民有相對(duì)完善的公共保障體系和相關(guān)的業(yè)態(tài)，而農(nóng)村卻遠(yuǎn)沒(méi)有形成類(lèi)似的體系和業(yè)態(tài)，因此，按常住人口統(tǒng)計(jì)的農(nóng)村老齡化問(wèn)題遠(yuǎn)比城市更嚴(yán)重?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村留守老人、留守兒童的普遍性，也正好證明了農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題的普遍性和嚴(yán)重性。
除了人口老齡化外，我國(guó)農(nóng)村人力資本對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的另一個(gè)制約就是農(nóng)村整體教育水平滯后所導(dǎo)致的農(nóng)村人力資本水平不高，集中體現(xiàn)在農(nóng)村勞動(dòng)力的文化程度普遍比較低，難以適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。從國(guó)際上看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的從業(yè)者都是高素質(zhì)農(nóng)民，文化程度一般都在大學(xué)和高等職業(yè)學(xué)歷水平，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與此相比較，差距太大。因此，必須盡快改變農(nóng)村教育滯后的現(xiàn)狀，不僅要重視義務(wù)教育，使義務(wù)教育能進(jìn)一步普及并提高水平，而且要高度重視與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技能相關(guān)的職業(yè)教育，鼓勵(lì)受過(guò)中高等教育的年輕人去從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。
二、我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題
綜上所述，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨著諸多制約因素，但是，我們必須突破這些制約，加快推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，主要需解決好七個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
（一）農(nóng)村土地制度問(wèn)題
1.賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地問(wèn)題是我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度的變革明顯，通過(guò)推行土地家庭承包制，賦予農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)，逐步形成了農(nóng)村土地集體所有，但承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)使用權(quán)可流轉(zhuǎn)、可交易的“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地制度架構(gòu)。這不僅大大提高了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，也提升了土地的利用效率。但總體來(lái)看，國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地的賦權(quán)尚不充分，還沒(méi)有完全將土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民。當(dāng)農(nóng)民不想經(jīng)營(yíng)土地，又不想交易土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，僅希望有償退出土地承包權(quán)時(shí)，仍缺乏比較有效的市場(chǎng)途徑。這涉及我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步深化。如何在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大土地權(quán)能，使集體和農(nóng)民都能從土地上獲得更多權(quán)益，既堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有，又賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)益，是我國(guó)農(nóng)村土地制度深化改革的關(guān)鍵。
2.建立土地產(chǎn)權(quán)治權(quán)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)包括兩方面內(nèi)容，一是賦權(quán)結(jié)構(gòu)，二是治權(quán)結(jié)構(gòu)。國(guó)家依靠法律賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，屬于賦權(quán)結(jié)構(gòu)范疇，清晰的產(chǎn)權(quán)賦權(quán)可以明確產(chǎn)權(quán)歸屬。但在實(shí)踐中，僅解決產(chǎn)權(quán)的賦權(quán)問(wèn)題，也未必能確保產(chǎn)權(quán)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)還需要通過(guò)治權(quán)結(jié)構(gòu)加以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)保護(hù)離不開(kāi)治權(quán)結(jié)構(gòu)的作用，包括國(guó)家依靠法律手段、仲裁機(jī)構(gòu)等各種組織與制度對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。我國(guó)農(nóng)村土地的治權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)滯后，導(dǎo)致出現(xiàn)有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的情況，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害，與治權(quán)體系不完善有一定關(guān)系。
在實(shí)踐中，治權(quán)可以通過(guò)兩種路徑實(shí)現(xiàn)，即他治路徑和自治路徑。他治路徑通過(guò)國(guó)家相關(guān)法律的制定與實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)；而自治路徑是通過(guò)權(quán)益主體的自我保護(hù)與維權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這種路徑是內(nèi)生的權(quán)利治理結(jié)構(gòu)。自治需要自組織的發(fā)展，需要有組織的集體行動(dòng)，否則就會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象。因此，提升農(nóng)民組織化程度很重要，要提高他們自我保護(hù)的能力和力量。當(dāng)農(nóng)民權(quán)益受損時(shí)，農(nóng)民自組織可以出面進(jìn)行維權(quán)和自身權(quán)利的保護(hù)。這兩種治權(quán)路徑都很重要，兩者相互作用與補(bǔ)充，能有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的享有與實(shí)現(xiàn)?？傊?，只有將農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)和治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能充分保障與實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益，促使土地要素在市場(chǎng)中得到有效配置。
（二）城市化進(jìn)程問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一度依靠工業(yè)化，包括農(nóng)村工業(yè)化的推動(dòng)。而目前，我國(guó)工業(yè)化水平、人均GDP、收入水平都到了城市化引領(lǐng)、帶動(dòng)的發(fā)展階段，已處在城市化發(fā)展的關(guān)鍵階段。但如前所述，我國(guó)城市化是復(fù)雜的，存在城鄉(xiāng)二元體制。這意味著在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，要在城鄉(xiāng)二元體制的環(huán)境中推進(jìn)我國(guó)的城市化。換言之，在推進(jìn)人口與產(chǎn)業(yè)在空間集聚的城市化過(guò)程中，要高度重視進(jìn)城農(nóng)民的市民化問(wèn)題。以下三個(gè)方面的問(wèn)題需要認(rèn)真思考并妥善處理。
1.協(xié)調(diào)城市擴(kuò)張中人口轉(zhuǎn)移與身份轉(zhuǎn)變的關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)城市化發(fā)展較快，尤其是一些大城市，例如省會(huì)城市、直轄市和計(jì)劃單列市，城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，這些城市不僅摩天大樓林立，地鐵、輕軌、高鐵等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施齊全，人口規(guī)模也急劇增加，不少達(dá)到了千萬(wàn)以上人口規(guī)模。但問(wèn)題是，在城市空間規(guī)模和人口快速擴(kuò)張的同時(shí)，“城市病”開(kāi)始顯現(xiàn)，核心表現(xiàn)在城市交通的擁堵日趨加劇，城市空氣等生態(tài)質(zhì)量不斷下降。更為嚴(yán)峻的是，大量進(jìn)城人口為農(nóng)民，他們?cè)诔鞘兄袃H僅實(shí)現(xiàn)的是職業(yè)轉(zhuǎn)變，而沒(méi)能實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。這表明，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城的速度遠(yuǎn)快于進(jìn)城勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦乃俣?，即職業(yè)轉(zhuǎn)變快于身份轉(zhuǎn)變。農(nóng)民進(jìn)城意味著職業(yè)從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)勞動(dòng)者，但農(nóng)民身份卻沒(méi)有相應(yīng)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而仍然不能平等享受城市居民在基本公共服務(wù)與保障方面的待遇，他們只是城市中的農(nóng)民工，而不是市民。這種由城鄉(xiāng)二元體制帶來(lái)的城市化問(wèn)題，致使進(jìn)城農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變滯后于其職業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城的速度滯后于城市空間擴(kuò)張速度，進(jìn)而農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程滯后于農(nóng)村土地非農(nóng)化進(jìn)程。如果不扭轉(zhuǎn)這種格局，就會(huì)帶來(lái)農(nóng)村的土地，尤其是農(nóng)業(yè)土地規(guī)模的下降速度，不僅快于農(nóng)村人口規(guī)模的下降速度，而且還會(huì)快于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力規(guī)模的下降速度，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)就業(yè)關(guān)系的進(jìn)一步失衡，使農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展舉步維艱。這個(gè)問(wèn)題如果不能盡快解決，將會(huì)帶來(lái)比較嚴(yán)重的后果。因?yàn)橥恋匾虺鞘谢寝r(nóng)化了，進(jìn)城農(nóng)民如果不能市民化，就有可能產(chǎn)生大量的得不到城市保障的失地農(nóng)民。同時(shí)，在城市內(nèi)也會(huì)形成基本公共保障不平等的二元結(jié)構(gòu)，即進(jìn)城農(nóng)民與城市居民的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，成為城市社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。另外，如果進(jìn)城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，還會(huì)影響農(nóng)村勞動(dòng)力和人口向城市轉(zhuǎn)移的積極性，進(jìn)而造成我國(guó)城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯緩。黨的二十屆三中全會(huì)明確要求，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這是破解我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的重要舉措。
2.加快推進(jìn)城市化進(jìn)程中的進(jìn)城農(nóng)民市民化。我國(guó)城市化道路是優(yōu)先發(fā)展大城市，還是中、小城市，需要考慮多種因素，其中進(jìn)城農(nóng)民市民化的因素尤為關(guān)鍵。許多人主張大城市優(yōu)先發(fā)展，理由是大城市存在規(guī)模效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)。但是，大城市在解決進(jìn)城農(nóng)民市民化方面卻不具備優(yōu)勢(shì)。一方面，在現(xiàn)行體制下，大城市對(duì)進(jìn)城農(nóng)民，尤其是外地進(jìn)城農(nóng)民的市民化問(wèn)題解決需要付出高昂的成本；另一方面，進(jìn)城農(nóng)民工自身市民化的成本也很高。進(jìn)城農(nóng)民工及其家庭要想真正融入大城市，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，除了要在城市穩(wěn)定就業(yè)外，不僅需要流入地城市政府在基本公共服務(wù)與社會(huì)保障對(duì)外來(lái)常住人口的全覆蓋，而且進(jìn)城農(nóng)民自身也要有市民化能力，例如在城市能買(mǎi)得起房子，日常生活開(kāi)支有收入支撐等。這對(duì)于許多收入不高的農(nóng)民工是比較難的事。因此，城鄉(xiāng)二元體制下的中國(guó)城市發(fā)展，不能只考慮城市發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)，還需要考慮進(jìn)城農(nóng)民如何轉(zhuǎn)變身份，以及如何共享城市教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共保障與服務(wù)。此外，即使通過(guò)改革建立了城鄉(xiāng)一體與平等的公共保障制度，進(jìn)城農(nóng)民能否在城市定居，還取決于農(nóng)民在農(nóng)村的權(quán)益，例如土地承包權(quán)、宅基地及住房權(quán)等農(nóng)民權(quán)益能否隨農(nóng)民遷移而流動(dòng)。從目前的體制來(lái)看，農(nóng)民這些權(quán)益能變現(xiàn)的僅有使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，這就會(huì)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城定居產(chǎn)生滯緩力。因此，推進(jìn)中國(guó)的城市化，不僅要改革城市戶籍制度，也要改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，要通過(guò)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革，真正消除農(nóng)村人口流動(dòng)的阻力，實(shí)現(xiàn)城市化的健康發(fā)展。在這些制度制約沒(méi)能有效消解的情況下，優(yōu)先發(fā)展中小城市不失為合理的選擇。首先，中小城市對(duì)政府和農(nóng)民而言，市民化的成本要比大城市低得多；其次，中小城市優(yōu)先發(fā)展有利于與鄉(xiāng)村相銜接，如果以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為平臺(tái)，則對(duì)農(nóng)民的權(quán)益以及農(nóng)民就地就近的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)相對(duì)容易。黨的二十大以來(lái)，推進(jìn)以縣域?yàn)橹匾d體的新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，已經(jīng)成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)。加快縣域城鎮(zhèn)化，不僅對(duì)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興意義重大，而且極其有助于加快進(jìn)城農(nóng)民市民化和城鄉(xiāng)二元體制的有效破解。
3.處理好鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的兩大重要戰(zhàn)略，兩者是相互關(guān)聯(lián)和互為促進(jìn)的關(guān)系。但在實(shí)踐中，有些人把城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興割裂開(kāi)來(lái)，認(rèn)為城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展難以兼顧。甚至有人認(rèn)為兩者對(duì)立，抓其一必然失去其二，認(rèn)為在加快城鎮(zhèn)化的同時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不利于農(nóng)民進(jìn)城，進(jìn)而不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興實(shí)際上并不對(duì)立，兩者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，關(guān)鍵是要科學(xué)認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵。鄉(xiāng)村振興不是單純的新村莊建設(shè)，而是城鎮(zhèn)化的組成部分，是城鎮(zhèn)化向鄉(xiāng)村的延伸；城鎮(zhèn)化不等同于城市建設(shè)，而是人口和要素在空間的集聚和優(yōu)化配置的過(guò)程。城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村人口的吸納和對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的反哺，實(shí)際上是鄉(xiāng)村發(fā)展的需要，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和融合發(fā)展的必然要求。因此，鄉(xiāng)村振興必須以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與全域規(guī)劃為基礎(chǔ)，對(duì)村莊進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，即保護(hù)有發(fā)展?jié)摿Φ奶厣?、科學(xué)改造城中村和鎮(zhèn)中村，消除空心村和一方水土養(yǎng)不好一方人口的村落，通過(guò)人口轉(zhuǎn)移和遷移，重點(diǎn)建設(shè)人口相對(duì)集聚的中心村和新社區(qū)，使鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化發(fā)展有機(jī)結(jié)合、協(xié)同發(fā)展。
（三）農(nóng)民組織化問(wèn)題
1.農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度與農(nóng)業(yè)小規(guī)模分散化的矛盾。家庭經(jīng)營(yíng)是最適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)制度，也是保障我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的基本經(jīng)營(yíng)制度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)改變了農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)行了土地集體所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)承包至農(nóng)戶家庭的“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”及“三權(quán)分置”的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。這充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，很快改變了農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期短缺、供不應(yīng)求的局面，并且迅速提高了農(nóng)民收入。但是，由于我國(guó)是人多地少的國(guó)家，在農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的制度下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小規(guī)模、細(xì)碎化、分散化的現(xiàn)象并沒(méi)有得到根本緩解。這種現(xiàn)象既與人多地少的國(guó)情有關(guān)，又與家庭承包土地的分配方式有關(guān)。由于集體土地存在空間距離和區(qū)塊質(zhì)量的差異，為了體現(xiàn)農(nóng)戶承包土地在數(shù)量和質(zhì)量上的公平性，集體分配給農(nóng)戶的承包地往往不是連片切分，而是好壞、遠(yuǎn)近搭配，致使一戶農(nóng)戶所分到的承包土地往往會(huì)分成好幾塊，進(jìn)而加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小規(guī)模、分散化和細(xì)碎化，這在很大程度上又導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率。要解決這樣的問(wèn)題，不是否定家庭經(jīng)營(yíng)制度，也不是把農(nóng)民的土地統(tǒng)一進(jìn)行重新分配，而是要通過(guò)改革的深化，探索新的解決方法。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一條路徑。在農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，大力發(fā)展農(nóng)民合作組織，建立多元化服務(wù)體系是又一條路徑。通過(guò)農(nóng)民組織化、合作化，可以實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)小規(guī)模、服務(wù)規(guī)模化”及“生產(chǎn)在戶、服務(wù)在社”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展。這一模式在國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展中已被證明是成功的道路，對(duì)中國(guó)這樣的以大國(guó)小農(nóng)為重要特點(diǎn)的國(guó)家，更是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展需要選擇和堅(jiān)持的道路。需要指出的是，在我國(guó)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)時(shí)，要充分尊重農(nóng)民的意愿，不宜搞行政化推動(dòng)。在農(nóng)民就業(yè)出路還不充分、農(nóng)民社保仍不完備的情況下，尤其要審慎推進(jìn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)。在這種情景下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)主要通過(guò)農(nóng)民合作組織發(fā)展基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建立與完善來(lái)實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)更注重“生產(chǎn)小規(guī)模、服務(wù)規(guī)?；钡膶?shí)現(xiàn)路徑。
2.組織化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的要素。組織是一種能替代市場(chǎng)的制度，也能發(fā)揮彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用，政府組織是其中之一。但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中，僅有政府組織是不夠的，還需要有社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的非政府組織發(fā)展相對(duì)滯后，其中行業(yè)組織和農(nóng)業(yè)組織尤為明顯。這些組織的滯后，既不利于政府作用的更好發(fā)揮，也不利于市場(chǎng)作用的有效發(fā)揮。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中存在政府和市場(chǎng)同時(shí)低效的情況時(shí)，社會(huì)組織和產(chǎn)業(yè)組織的作用不可或缺。任何相對(duì)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，都是政府、市場(chǎng)和其他組織并存，并形成相互作用相互協(xié)調(diào)的制度與組織體系。目前我國(guó)的政府行政組織體系發(fā)展非常完整和有力，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的發(fā)展卻比較滯后，不少組織不是缺失就是形同虛設(shè)。因此，迫切需要政府在轉(zhuǎn)變職能的同時(shí)，大力支持和培育行業(yè)組織和農(nóng)民合作組織的發(fā)展。
我國(guó)農(nóng)民組織化程度尤為滯后。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)民組織經(jīng)歷了曲折的變化。從20世紀(jì)50年代初體現(xiàn)農(nóng)民合作的初級(jí)社，演變?yōu)榧w統(tǒng)一管理與經(jīng)營(yíng)的高級(jí)合作社，直至以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的人民公社組織，強(qiáng)化的是集體組織，而不是農(nóng)民組織。改革開(kāi)放后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給了農(nóng)民，農(nóng)民積極性得到充分調(diào)動(dòng)，但與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的農(nóng)民組織化程度并沒(méi)有明顯提高，仍然是以原村集體組織為代表。隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求從賣(mài)方主導(dǎo)轉(zhuǎn)向買(mǎi)方主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)組織化問(wèn)題才被提到重要議事日程。直到2007年，國(guó)務(wù)院頒布了《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》，與村集體社區(qū)合作不同的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織在我國(guó)得到了迅速發(fā)展。在政府支持下，這一組織對(duì)團(tuán)結(jié)農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民、提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)能力、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等方面起到了積極作用。但是，目前我國(guó)農(nóng)民合作組織仍存在數(shù)量多、規(guī)模小和合作社人才缺乏與功能不強(qiáng)不全等問(wèn)題，不少合作社難以有效發(fā)揮對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)、營(yíng)銷(xiāo)和信貸等方面的服務(wù)功能。因此，迫切需要賦權(quán)合作社、引才合作社、聯(lián)辦合作社和規(guī)范合作社，使農(nóng)民合作組織成為我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展的核心組織力量。
（四）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體問(wèn)題
產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體狀態(tài)是決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與效率的重要因素。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體狀態(tài)仍不很理想，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力趨于老齡化，農(nóng)民文化程度普遍不高，亟需培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。需要強(qiáng)調(diào)的是，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體并不是要取代農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)制度，也不是要由公司來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，而是在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，完善家庭農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)制度，提高家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的水平。從我國(guó)目前的情況看，既需要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，同時(shí)又要建立一個(gè)較完善的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入和退出機(jī)制。現(xiàn)在的大學(xué)畢業(yè)生有愿意從事農(nóng)業(yè)，但很難找到合適的進(jìn)入渠道。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)場(chǎng)主大都是大學(xué)畢業(yè)生，與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者相比，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)從業(yè)者的要求更高，從業(yè)者必須具備一定的科學(xué)文化知識(shí)和素養(yǎng)。這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也是生命再生產(chǎn)的活動(dòng)，對(duì)知識(shí)與能力要求都很高。我國(guó)農(nóng)業(yè)若要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須走與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的規(guī)?；⒅悄芑?、設(shè)施化、機(jī)械化的道路，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的文化水平，為大學(xué)生投身農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，還與金融支持力度以及自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利是否完整有關(guān)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者絕大多數(shù)是農(nóng)民，他們?cè)谵r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中經(jīng)常遇到融資難的問(wèn)題，這使他們難以在市場(chǎng)上與他人平等競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)常處于弱勢(shì)地位。這主要存在兩方面的問(wèn)題：一是農(nóng)村金融體系不完備。我國(guó)金融體系龐大，門(mén)類(lèi)繁多，但缺少合作金融，或者農(nóng)村的合作金融始終沒(méi)有真正進(jìn)入國(guó)家金融體系。農(nóng)業(yè)合作在世界上是普遍的組織形式，農(nóng)業(yè)合作內(nèi)含了許多功能，不僅有生產(chǎn)的合作，還包含營(yíng)銷(xiāo)合作和金融合作，否則農(nóng)業(yè)合作就是不完整的。二是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不完整對(duì)金融的影響。如果沒(méi)有合作金融，農(nóng)業(yè)信貸就要依賴商業(yè)信貸的途徑，這就要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具備類(lèi)似市場(chǎng)主體進(jìn)入信貸市場(chǎng)的基本條件，即經(jīng)營(yíng)者在信貸融資時(shí)要有抵押能力。而在實(shí)踐中，我國(guó)絕大多數(shù)從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民雖然有房屋和土地等資產(chǎn)，但如前所述，這些資產(chǎn)對(duì)農(nóng)民而言，權(quán)能并不充分，只有經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)交易，這樣的權(quán)能缺乏抵押性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者既不能通過(guò)合作金融途徑獲得信貸，又難以從商業(yè)金融渠道獲得信貸。因此，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，不僅要提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的各方面素質(zhì)和能力，也要建立適合農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的制度體系。同時(shí)，要對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)一步賦權(quán)，發(fā)展合作金融，以緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資困難。
（五）農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與開(kāi)放問(wèn)題
中國(guó)對(duì)外貿(mào)易整體是順差，但農(nóng)業(yè)對(duì)外貿(mào)易卻是經(jīng)常性逆差。進(jìn)口國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品將替代國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)而給農(nóng)民農(nóng)業(yè)就業(yè)帶來(lái)壓力。如果農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易真要對(duì)外開(kāi)放，我們能開(kāi)放什么市場(chǎng)？有哪些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能真正承受?chē)?guó)際市場(chǎng)的沖擊？面對(duì)國(guó)外要求進(jìn)一步開(kāi)放的壓力，類(lèi)似金融市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)這類(lèi)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，以及其他缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的弱小產(chǎn)業(yè)，我們還是持謹(jǐn)慎的態(tài)度，如果完全開(kāi)放，例如農(nóng)業(yè)，不僅會(huì)引發(fā)重要農(nóng)產(chǎn)品，例如糧食安全的問(wèn)題，也會(huì)帶來(lái)農(nóng)民農(nóng)業(yè)就業(yè)的巨大壓力。這對(duì)于有著十四億多人口且小農(nóng)占很大比例的中國(guó)來(lái)說(shuō)，確實(shí)是需要慎重決策的大事。從這一意義上講，我國(guó)農(nóng)業(yè)必須加快轉(zhuǎn)型，改變過(guò)多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)的狀況，通過(guò)非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的途徑減少農(nóng)民，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)效率和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
如前所述，開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，特別是農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)是巨大的挑戰(zhàn)，特別是缺乏價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力的大宗農(nóng)產(chǎn)品，一旦開(kāi)放就可能導(dǎo)致農(nóng)民的“飯碗”被敲掉。中國(guó)歷來(lái)是“農(nóng)民穩(wěn)則天下安”，如果大量農(nóng)民失業(yè)，就會(huì)出大問(wèn)題。因此，要保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)，會(huì)面臨很大的國(guó)際壓力。也有人認(rèn)為，我國(guó)開(kāi)放農(nóng)業(yè)，農(nóng)民短期內(nèi)是痛苦，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)民會(huì)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；反之，實(shí)行貿(mào)易保護(hù)，盡管農(nóng)民還能在農(nóng)業(yè)就業(yè)，卻永遠(yuǎn)安于現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型就沒(méi)動(dòng)力，也不是好事，長(zhǎng)痛不如短痛，主張放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易。還有人認(rèn)為，中國(guó)的巨大變革需要強(qiáng)大的外部推力，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需要通過(guò)國(guó)際貿(mào)易施加推力，逼迫我們朝這個(gè)方向去深化改革。這就構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)放問(wèn)題的兩難選擇，即農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放與國(guó)內(nèi)保護(hù)的均衡問(wèn)題，也警示著我們必須加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)步伐。
（六）農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化與政府干預(yù)問(wèn)題
首先，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲與城鎮(zhèn)居民承受力之間存在矛盾。在一般情況下，政府往往比較在意城市居民的意見(jiàn)，因而偏向于采取措施控制農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格。這種干預(yù)雖然穩(wěn)住了城市群體，但并不一定有利于農(nóng)民。農(nóng)民的收入如果不增長(zhǎng)，會(huì)影響農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，導(dǎo)致供給減少，同樣會(huì)影響到城市居民的生活。
農(nóng)業(yè)作為特殊產(chǎn)業(yè)，不僅體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的再生產(chǎn)，也是自然與生命的再生產(chǎn)，以致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的不確定性比較大，面臨自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)是世界上的普遍現(xiàn)象。但問(wèn)題是，我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化還沒(méi)有完全發(fā)育，很多要素市場(chǎng)發(fā)展滯后，應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)要素與產(chǎn)品的市場(chǎng)化。我國(guó)農(nóng)業(yè)還處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，土地、勞動(dòng)力、資本等要素的市場(chǎng)化還很滯后，應(yīng)該加快要素的市場(chǎng)化進(jìn)程。然而現(xiàn)實(shí)中卻是，政府對(duì)農(nóng)業(yè)干預(yù)過(guò)多，市場(chǎng)調(diào)控農(nóng)業(yè)功能不顯著。從我國(guó)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼可以看出，農(nóng)業(yè)已充滿著各種各樣的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼是政府干預(yù)的一種手段，但是過(guò)多的補(bǔ)貼會(huì)扭曲市場(chǎng)對(duì)資源的配置。有些情況下，補(bǔ)貼甚至高于成本，這會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者的行為扭曲，市場(chǎng)的供求關(guān)系失真。政府過(guò)多干預(yù)會(huì)不利于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源配置的決定性作用，也會(huì)導(dǎo)致政府脫不了身。政府如何介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)際上是如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，理想的路徑是建立政府有為、市場(chǎng)有效、行業(yè)組織有能的“三位一體”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控體系。
其次，在農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步與推廣中，政府、市場(chǎng)、中介如何發(fā)揮作用。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步與推廣還沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài)，核心是政府、市場(chǎng)、中介在農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、推廣與應(yīng)用中還沒(méi)有形成融洽的關(guān)系。就農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣而言，既不能完全市場(chǎng)化，也不能完全由政府包辦，而應(yīng)該相互結(jié)合。這涉及對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)屬性及其變化的判定，一般而言，可排他的私人性技術(shù)可以市場(chǎng)化。究其原因，一是生物技術(shù)的革命，使得育種技術(shù)可以通過(guò)生物技術(shù)育種，成為只能一次性使用的種子，這類(lèi)種子具有排他性，不付費(fèi)就不能獲得種子，進(jìn)而可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)種子的交易和推廣；反之，如果是具有公共屬性的技術(shù)。二是種子產(chǎn)業(yè)的組織化和規(guī)模化程度高，使得技術(shù)的研發(fā)、推廣與應(yīng)用能內(nèi)化于組織內(nèi)部，進(jìn)而某個(gè)產(chǎn)業(yè)組織本身就能自主完成技術(shù)研發(fā)、推廣與應(yīng)用的主過(guò)程，不需要過(guò)多地依靠市場(chǎng)交易路徑。然而，大多數(shù)科技研發(fā)機(jī)構(gòu)并不具備這樣大規(guī)模自主運(yùn)營(yíng)的能力，因此必須建立政府、市場(chǎng)、中介組織相互分工、相互協(xié)調(diào)的組織形式與運(yùn)行機(jī)制。
在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣、傳播和轉(zhuǎn)化都是由政府主導(dǎo)，主要通過(guò)省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣體系來(lái)實(shí)施農(nóng)技推廣服務(wù)。改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系受到市場(chǎng)化改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作負(fù)荷過(guò)重的影響，政府農(nóng)技推廣人員大量流失，農(nóng)技推廣體系呈現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”狀況。與此同時(shí)，其他類(lèi)型的農(nóng)技推廣與服務(wù)等中介組織發(fā)展相對(duì)滯后，致使農(nóng)技推廣普遍存在“最后一公里”難題。這種狀況大大降低了我國(guó)農(nóng)業(yè)科技的貢獻(xiàn)率。要解決這一問(wèn)題，就必須重構(gòu)我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步與推廣體系。為此，既要發(fā)揮政府和市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步與推廣中的作用，明確各自分工，又要重視科技中介組織的作用，強(qiáng)化其服務(wù)功能。當(dāng)前，特別要重視農(nóng)民合作社這一中介組織的作用，充分發(fā)揮其連接農(nóng)戶與政府、市場(chǎng)的橋梁紐帶功能，提高農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率和科技對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)率。
（七）農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者能否適應(yīng)或者引領(lǐng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，而這又涉及農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題。也就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展既要與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相適應(yīng)，又要建立在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)上。
1.從生存型農(nóng)村社會(huì)向發(fā)展型農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展必然會(huì)帶動(dòng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。盡管農(nóng)村歷史比城市悠久，但農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型往往滯后于城市，其原因是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)體系發(fā)展要快于農(nóng)村。即便如此，農(nóng)村的轉(zhuǎn)型已經(jīng)開(kāi)始呈現(xiàn)。從百姓生活狀態(tài)看，總體上已經(jīng)從溫飽型社會(huì)向小康型社會(huì)轉(zhuǎn)型，或者說(shuō)，已經(jīng)從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)型。發(fā)展型社會(huì)與生存型社會(huì)的最大區(qū)別，在于百姓需求的不同。在發(fā)展型社會(huì)中，不僅要滿足百姓在吃穿住行方面的需求，還要滿足百姓對(duì)精神、文化、休閑以及個(gè)人權(quán)利等方面的需求。其次，相較于生存型社會(huì)，發(fā)展型社會(huì)更具有開(kāi)放性。因此，生存型社會(huì)的管理、組織、治理模式以及人力資源狀況就不能適應(yīng)發(fā)展型社會(huì)的需要。我國(guó)不少農(nóng)村目前正處于從小康型社會(huì)向富裕型社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型速度加快。如果農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型不能相應(yīng)跟上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型將會(huì)受到很大制約?；九袛嗍牵覈?guó)現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型，尤其是農(nóng)村人力資源和社會(huì)管理方面的轉(zhuǎn)型升級(jí)，總體上滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。因此，應(yīng)加快農(nóng)村社會(huì)從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)的轉(zhuǎn)型步伐。
2.從管理型農(nóng)村社會(huì)向治理型農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型。生存型農(nóng)村社會(huì)向發(fā)展型農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)變是社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變。生存型農(nóng)村社會(huì)的管理通常是自上而下、由外而內(nèi)的管理型模式，而發(fā)展型農(nóng)村社會(huì)的管理應(yīng)該是上下結(jié)合、內(nèi)外相融的治理型模式。要實(shí)現(xiàn)管理型農(nóng)村社會(huì)向治理型農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型，首先要認(rèn)識(shí)管理與治理的區(qū)別。從一定意義上講，社會(huì)管理主要是依靠政府力量的垂直化管理，而社會(huì)治理則是以政府管理與社會(huì)參與相結(jié)合、外在管理與自我管理相交融的管理為主。盡管管理型社會(huì)的管理方式見(jiàn)效較快，但被管理的對(duì)象往往會(huì)有抵觸心理，內(nèi)生動(dòng)力不足，并且實(shí)施管理的成本較高。在實(shí)踐中，由于農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后，維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的代價(jià)比較大，通常需要投入大量的人力物力。因此，要適應(yīng)農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會(huì)必須為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供開(kāi)放性的人才、技術(shù)、資本流動(dòng)與優(yōu)化配置的環(huán)境。相應(yīng)地，農(nóng)村社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)的轉(zhuǎn)型，從社會(huì)管理方式講，也必須從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變，既要發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)的管理作用，又要發(fā)揮社會(huì)自組織和民眾參與的作用，從而提高鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定地向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)型，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。
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