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關于完善農(nóng)墾國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設政策法規(guī)的思考——以廣東農(nóng)墾為例

時間:2022-09-05 作者:鄭云生 佘曉芫 來源:《中國農(nóng)墾》2022年第8期 點擊次數(shù):187349

農(nóng)墾是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的骨干和代表,是中國特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系不可或缺的重要組成部分。同時,農(nóng)墾還是一個特殊區(qū)域,農(nóng)墾國有農(nóng)場的區(qū)域內(nèi),既有城鎮(zhèn),亦有鄉(xiāng)村。一直以來,農(nóng)墾國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設相關的政策及法規(guī)均不健全,與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求不相適應。因此,亟需加強頂層設計,完善相關政策法規(guī),補上國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設短板。

一、基本情況

根據(jù)《2021中國農(nóng)墾統(tǒng)計年鑒》,2020年末全國共有1831個國有農(nóng)場,土地總面積326570.66平方公里,常住人口1127.43萬人;共有小城鎮(zhèn)621個,常住人口499.86萬人,按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化水平為44.34%,比全國常住人口城鎮(zhèn)化率63.89%低了19.55個百分點。農(nóng)墾國有農(nóng)場土地面積中,有多大比例位于城鎮(zhèn)(城市和建制鎮(zhèn))、多大比例位于鄉(xiāng)村尚未有具體統(tǒng)計數(shù)據(jù),但根據(jù)農(nóng)場分布的普遍特征推斷,位于城鎮(zhèn)的土地所占比例很低。

廣東農(nóng)墾的地域分布情況也大致相同。根據(jù)國土“三調”數(shù)據(jù),2021年末,廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場土地面積為334.36萬畝,其中位于城鎮(zhèn)的總共3.68萬畝,占比僅1.1%,其余98.9%的土地屬于鄉(xiāng)村;共有1079個居民點,常住人口為33.44萬人;共有41個小城鎮(zhèn),常住人口為14.70萬人,按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率為43.96%。

需要說明的是,國有農(nóng)場小城鎮(zhèn)與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的小城鎮(zhèn)概念并不相同。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)墾局有關文件給出的定義,國有農(nóng)場小城鎮(zhèn)一般是指農(nóng)場場部或獨立建制的單位所在地,已經(jīng)具有一定的人口(居住人口在2000人以上)、工業(yè)和商業(yè)的聚集規(guī)模,是當?shù)厣鐓^(qū)的政治、經(jīng)濟和文化中心,并具有較強的輻射能力;經(jīng)濟較發(fā)達的管理區(qū)區(qū)部形成人口和社會經(jīng)濟要素的聚集鎮(zhèn),具有了一定的城鎮(zhèn)規(guī)模,也可納入小城鎮(zhèn)的范疇。而按照《中華人民共和國國家標準——城市規(guī)劃標準術語》(GB/T50280—98)的定義,城鎮(zhèn)是“以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主要特征的居民點。包括國家行政建制設立的市與鎮(zhèn)”。同時按照《國務院關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》(國發(fā)〔2014〕51號),城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市。故城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的小城鎮(zhèn)是指建制鎮(zhèn)和城區(qū)常住人口50萬以下的小城市。

二、現(xiàn)有的政策法規(guī)

(一)中央層面的政策法規(guī)

1982年2月,原國家農(nóng)墾部參照國家建委頒發(fā)的《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》和國家建委、國家農(nóng)委印發(fā)的《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》,制定了《國營農(nóng)場小城鎮(zhèn)規(guī)劃要點》,明確:“國營農(nóng)場小城鎮(zhèn)是指國營農(nóng)場的場部和較大的分場場部所在地,其他的分場場部和生產(chǎn)隊,均作為居民點;國營農(nóng)場的小城鎮(zhèn)規(guī)劃和居民點規(guī)劃,應報農(nóng)墾主管部門審批”。

1986年3月,《中共中央 國務院批轉農(nóng)牧漁業(yè)部<關于農(nóng)墾經(jīng)濟體制改革問題的報告>的通知》(中發(fā)〔1986〕8號)提出:“職工住房制度要進行改革。農(nóng)場過去建設的職工家屬宿舍,可以合理作價賣給職工。今后新建職工住房,由農(nóng)場統(tǒng)一規(guī)劃,分配建房基地,職工自建或職工自建公助”。

1993年6月,國務院頒發(fā)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》(國務院令第116號),明確:“未設鎮(zhèn)建制的國營農(nóng)場場部、國營林場場部及其基層居民點的規(guī)劃建設管理,分別由國營農(nóng)場、國營林場主管部門負責,參照本條例執(zhí)行”。

2008年7月,《國務院關于統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)規(guī)定的批復》(國函〔2008〕60號)規(guī)定:“城鎮(zhèn)包括城區(qū)(指在市轄區(qū)和不設區(qū)的市,區(qū)、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區(qū)域和鎮(zhèn)區(qū))和鎮(zhèn)區(qū)(指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn),政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區(qū)域),鄉(xiāng)村是指城鎮(zhèn)以外的區(qū)域,與政府駐地的實際建設不連接,且常住人口在3000人以上的獨立的工礦區(qū)、開發(fā)區(qū)、科研單位、大專院校等特殊區(qū)域及農(nóng)場、林場的場部駐地視為鎮(zhèn)區(qū)”。

2015年11月,《中共中央 國務院關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》(中發(fā)〔2015〕33號)提出:“推進墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化,遠離中心城鎮(zhèn)的國有農(nóng)場要逐步發(fā)展成為功能設施齊全、公共服務配套的新型小城鎮(zhèn),毗鄰城鎮(zhèn)的國有農(nóng)場,要加大區(qū)域資源共享共建力度,與地方政府合作開展城鎮(zhèn)開發(fā)建設,防止互相隔離和重復建設,推動墾地城鎮(zhèn)融合發(fā)展,鼓勵社會資本參與國有農(nóng)場公共服務和基礎設施建設”“在依法編制經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃及公共服務體系等規(guī)劃時,要將農(nóng)墾納入其中并同步組織實施”。

2021年4月頒發(fā)的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第二十二條明確:“各級人民政府應當加強國有農(nóng)(林、牧、漁)場規(guī)劃建設,推進國有農(nóng)(林、牧、漁)場現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,鼓勵國有農(nóng)(林、牧、漁)場在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設中發(fā)揮示范引領作用”。

2021年11月,《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發(fā)<農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案(2021-2025年)>的通知》提出:“將國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)(林)場居住點納入農(nóng)村人居環(huán)境整治提升范圍統(tǒng)籌考慮、同步推進”。

(二)廣東省層面的政策法規(guī)

1990年8月,廣東省國土廳、廣東省農(nóng)墾總局《關于印發(fā)<廣東農(nóng)墾國營農(nóng)場土地管理暫行辦法>的通知》(粵國(法規(guī))字〔1990〕109號)提出,農(nóng)墾土地管理機構職責包括“編制農(nóng)場土地利用規(guī)劃和居民點規(guī)劃,并按批準的規(guī)劃監(jiān)督實施”。該文件于2002年2月由廣東省國土資源廳發(fā)文廢止。

2017年6月,《中共廣東省委 廣東省人民政府關于進一步推進廣東農(nóng)墾深化改革加快發(fā)展的實施意見》(粵發(fā)〔2017〕13號)提出:“加快美麗農(nóng)場建設。根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的要求,編制農(nóng)墾新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃,對接我省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”“全面改善農(nóng)場人居環(huán)境,打造宜居生態(tài)社區(qū)”“在依法編制經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃及公共服務體系等規(guī)劃時,要將農(nóng)墾納入其中并同步組織實施,具備條件的實行單列管理”。

2020年3月,《中共廣東省委 廣東省人民政府關于加強鄉(xiāng)村振興重點工作決勝全面建成小康社會的實施意見》(粵發(fā)〔2020〕4號)提出:“研究啟動農(nóng)墾、國有農(nóng)場、國有林場人居環(huán)境整治工作”。

2021年3月,《中共廣東省委 廣東省人民政府關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實施意見》提出:“實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動,實施美麗圩鎮(zhèn)建設攻堅行動,深入推進圩鎮(zhèn)人居環(huán)境整治,推動農(nóng)村人居環(huán)境整治范圍逐步擴大到農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)”“推進每縣(市、區(qū))建設1個、廣東墾區(qū)建設6個鄉(xiāng)村風貌示范帶”。

2021年4月,廣東省農(nóng)村綜合改革專項小組《關于印發(fā)<廣東省農(nóng)村綜合改革專項小組2021年改革工作安排>的通知》(粵委農(nóng)辦〔2021〕29號)提出:“探索逐步擴大農(nóng)村人居環(huán)境專項整治范圍到圩鎮(zhèn)、城市城中村、國有農(nóng)(林)場”。

2022年3月,《廣東省城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領導小組辦公室關于印發(fā)<廣東省“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案>的通知》(粵發(fā)改規(guī)劃函〔2022〕505號)提出:“支持墾區(qū)納入全省國土空間規(guī)劃,將國有農(nóng)場納入屬地美麗鄉(xiāng)村、美麗圩鎮(zhèn)、人居環(huán)境整治提升等建設范圍”。

(三)現(xiàn)有政策法規(guī)的矛盾與缺陷

1.與國有農(nóng)場城鄉(xiāng)規(guī)劃建設有關的政策法規(guī)存在沖突。2007年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒發(fā),明確城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃;城鄉(xiāng)規(guī)劃由各級政府編制實施?!吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有對國有農(nóng)場的城鄉(xiāng)規(guī)劃作出規(guī)定,也就意味著國有農(nóng)場不能且無權單獨編制城鄉(xiāng)規(guī)劃,其區(qū)域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃只能相應納入行政區(qū)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)。按照下位法服從上位法的原則,《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后,國務院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》以及原國家農(nóng)墾部《國營農(nóng)場小城鎮(zhèn)規(guī)劃要點》關于國有農(nóng)場小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設、場部及基層居民點規(guī)劃建設的相關內(nèi)容應該不再適用。

2.國有農(nóng)場職工及居民住房管理政策法規(guī)滯后于現(xiàn)實需要。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等現(xiàn)行法規(guī)在城市住房管理和農(nóng)村住房管理方面日趨完善,而國有農(nóng)場住房管理在中央層面還沒有明確法規(guī)規(guī)定。長期以來,國有農(nóng)場按照《中共中央 國務院批轉農(nóng)牧漁業(yè)部<關于農(nóng)墾經(jīng)濟體制改革問題的報告>的通知》精神劃地給職工建房,職工建房用地保留國有劃撥性質,土地使用權歸屬國有農(nóng)場,而房屋所有權歸屬職工個人。但在當前背景下,這一政策與現(xiàn)行法規(guī)存在很多矛盾,由此產(chǎn)生以下問題:一是國有農(nóng)場是否仍有權力供地給職工建房;二是國有農(nóng)場職工住房如何辦理房地一體不動產(chǎn)登記;三是如果給予國有農(nóng)場職工住房辦理房地一體不動產(chǎn)登記,土地使用權能否繼續(xù)保留國有劃撥用地還是需辦理有償使用。四是非職工的國有農(nóng)場居民(包括職工后代、安置在農(nóng)場的水庫移民等特殊群體)有建房需求,是否應該給予安排以及如何安排。這些問題在中央層面的法規(guī)里找不到解決辦法。部分地方已關注到這一點,出臺了相關地方法規(guī)。例如,2019年8月海南省人民政府印發(fā)了《海南省墾區(qū)建房管理辦法》,使墾區(qū)職工以及戶籍在墾區(qū)的居民新建、擴建、改建和重建自住住房有了法規(guī)依據(jù)。而廣東省在這一方面的政策法規(guī)尚是空白。

3.國有農(nóng)場改革依然要求其承擔城鎮(zhèn)化建設責任與企業(yè)經(jīng)營的雙重責任。2015年11月,《中共中央 國務院關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》(中發(fā)〔2015〕33號)明確,要以墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化改革為主線推進農(nóng)墾改革發(fā)展;同時明確推進墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化,遠離中心城鎮(zhèn)的國有農(nóng)場要逐步發(fā)展成為功能設施齊全、公共服務配套的新型小城鎮(zhèn),毗鄰城鎮(zhèn)的國有農(nóng)場要加大區(qū)域資源共享共建力度,與地方政府合作開展城鎮(zhèn)開發(fā)建設,防止互相隔離和重復建設,推動墾地城鎮(zhèn)融合發(fā)展。但是,城鄉(xiāng)規(guī)劃建設屬于政府職能,國有農(nóng)場如果改革為規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)特別是有限責任公司,按照政企分開和市場化改革方向,不宜再繼續(xù)承擔新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設等職責。

4.國有農(nóng)場人居環(huán)境整治缺乏系統(tǒng)性政策支持。2017年10月,黨的十九大報告提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。2018年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》。各地也相繼出臺了一系列相關政策部署實施農(nóng)村人居環(huán)境整治專項行動。例如,2018年5月,廣東省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發(fā)了《關于全域推進農(nóng)村人居環(huán)境整治建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的實施方案》,提出要3年左右時間完成全省農(nóng)村人居環(huán)境整治,用10年左右時間將全省農(nóng)村建設成為生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。省級財政從2018年開始,按每個行政村平均1000萬元標準補助粵東粵西粵北欠發(fā)達地區(qū),全域推進農(nóng)村人居環(huán)境整治建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。但是,這些政策基本上只針對行政村,而未覆蓋到國有農(nóng)場。直到2021年11月,《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發(fā)<農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案(2021-2025年)>的通知》提出將國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)(林)場居住點納入農(nóng)村人居環(huán)境整治提升范圍統(tǒng)籌考慮、同步推進。2021年3月,《中共廣東省委 廣東省人民政府關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實施意見》也提出推動農(nóng)村人居環(huán)境整治范圍逐步擴大到農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)。但總體來說,在國有農(nóng)場人居環(huán)境整治上,只提出了方向,尚未形成具有可操作性的政策措施。

三、現(xiàn)實困境

以廣東農(nóng)墾為例,國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設主要存在著以下困境:

(一)國有農(nóng)場規(guī)劃與地方城鄉(xiāng)規(guī)劃不相銜接

過去農(nóng)墾國有農(nóng)場在小城鎮(zhèn)和居民點規(guī)劃建設上基本由自己負責,長期與地方城鎮(zhèn)規(guī)劃建設“各自為政”,存在互相隔離或重復建設的情形。廣東農(nóng)墾在2003年謀劃啟動新一輪農(nóng)場小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃,并制定了《廣東農(nóng)墾農(nóng)場(公司)場部小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理暫行規(guī)定》,到2008年底全面完成墾區(qū)農(nóng)場場部小城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃。但這些小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃,與地方土地利用規(guī)劃不相銜接,很多難以落地實施。

(二)住房管理制度不能滿足職工及居民的住房需求

廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場職工住房制度主要經(jīng)歷了三個階段。一是從1951年到1986年,實行國家投資、農(nóng)場統(tǒng)建統(tǒng)配的制度。二是從1986年到2003年,實行原有公有住房作價賣給職工,同時實行新建住房自建公助的制度。三是從2003年起至今,實行政策性危房改造制度,包括實行國家大中型水庫移民危房改造(19735戶)、國家歸難僑危房改造(1386戶)、中央國有墾區(qū)危房改造(60769戶)等項目。2015年,廣東省農(nóng)墾總局印發(fā)《廣東農(nóng)墾土地開發(fā)利用管理辦法》,明確農(nóng)場職工安居工程建設應根據(jù)國家相關的政策開展,對于納入墾區(qū)職工危房改造、水庫移民危房改造等保障性住房政策及計劃任務的項目,應按批復的實施方案、計劃要求規(guī)范操作,依法依規(guī)用地;對于不符合政策的一律不得實施,要引導職工建設小區(qū)式、公寓式住宅,集約節(jié)約用地,嚴控建設單戶獨棟式住宅;規(guī)定時間內(nèi)在完成自有住房建設、租用或購置農(nóng)場統(tǒng)建住房,墾區(qū)職工獲取相關政策扶持解決住房問題時,應按“建新拆舊”和“住新房退舊房”的要求執(zhí)行。2017年,廣東省農(nóng)墾總局印發(fā)《關于加快落實創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理方式相關工作的通知》,明確至國家和省出臺新的安居工程政策前,除納入棚戶區(qū)改造規(guī)劃外,嚴禁違規(guī)安排職工住宅用地。由于國家大中型水庫移民危房改造、國家歸難僑危房改造、國有墾區(qū)危房改造等項目已于2015年前基本完成改造,截至目前國家未出臺新的關于國有農(nóng)場安居工程建設政策,因此廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場的住房建設自2015年后就停滯不前。越來越多的職工及居民提出了新的建房要求,但由于缺乏政策支持而無法滿足。而且職工及居民傾向于要求農(nóng)場按照原來的模式劃地給其自建,而不愿接受采取商品房的建房模式。

(三)城鄉(xiāng)基礎設施投入不足

一直以來,廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設的資金主要來源于農(nóng)墾自籌和中央財政,由于農(nóng)場地處粵西粵東經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),難以給予充足的財政支持。因此,國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設水平總體上落后于地方。例如,墾區(qū)經(jīng)過危房改造和安居工程建設,雖然基本解決了職工安居問題,但住房條件與附近城鄉(xiāng)仍有差距;農(nóng)場基礎設施和公共配套設施、公共服務水平有待進一步改善,1157個居民點中,僅有60個建有污水處理站和接入屬地自來水供水管網(wǎng)系統(tǒng),仍有396個居民點采取自行就地焚燒或填埋的方式處理生活垃圾,一半以上的農(nóng)場未配套社區(qū)服務中心和文娛場館。

(四)農(nóng)場場部人口聚集效應不強

長期以來,廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場以農(nóng)業(yè)為主,經(jīng)濟實力總體偏弱。農(nóng)場場部二三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達,人口集聚能力低。目前,農(nóng)場場部人口在3000人以上的只有11個,有8個農(nóng)場場部人口不足1000人。

四、工作建議

(一)順應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革方向,明確地方政府承擔轄區(qū)內(nèi)國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設職責

2013年11月,中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2019年10月,黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,強調要厘清政府和市場、政府和社會關系。毫無疑問,城鄉(xiāng)規(guī)劃及建設屬于政府職能。而按照中央關于推進農(nóng)墾改革發(fā)展的決策部署,墾區(qū)及國有農(nóng)場的改革方向是企業(yè),承擔企業(yè)市場主體職能,不應再繼續(xù)承擔城鄉(xiāng)規(guī)劃建設職能。因此,在中央層面,應明確廢除《中共中央 國務院批轉農(nóng)牧漁業(yè)部<關于農(nóng)墾經(jīng)濟體制改革問題的報告>的通知》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》和《國營農(nóng)場小城鎮(zhèn)規(guī)劃要點》等政策法規(guī)中有關農(nóng)墾承擔國有農(nóng)場城鄉(xiāng)規(guī)劃建設職責的內(nèi)容,同時修改《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》,以及出臺相應政策和規(guī)章制度,明確地方政府——主要是縣級政府,按照屬地原則切實承擔轄區(qū)內(nèi)國有農(nóng)場的城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設及人居環(huán)境整治等職責。

(二)順應國有農(nóng)場存在跨行政區(qū)域分布的實際情況,調整行政區(qū)劃或者出臺跨行政區(qū)劃國有農(nóng)場城鄉(xiāng)規(guī)劃建設特殊政策

國有農(nóng)場跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、地級市是一個普遍現(xiàn)象,甚至有的跨省分布。以廣東農(nóng)墾為例,45個農(nóng)場中,位于1個鎮(zhèn)(街道)的只有2個農(nóng)場,另有9個農(nóng)場被當?shù)卣曂瑸楠毩㈡?zhèn)級區(qū)域(但不是行政區(qū)劃),其余35個農(nóng)場跨2個以上鎮(zhèn),最多的跨13個鎮(zhèn)(街道);跨縣的有17個農(nóng)場、跨地級市的有8個農(nóng)場、跨?。◤V東、廣西)的有3個農(nóng)場。針對這種情況,可以采取兩種措施:一是調整行政區(qū)域,使一個國有農(nóng)場分布在一個縣內(nèi),由該縣政府承擔國有農(nóng)場城鄉(xiāng)規(guī)劃建設責任,將農(nóng)場視同為鎮(zhèn)級區(qū)域,與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的城鄉(xiāng)規(guī)劃并列。二是對跨縣、地級市、省行政區(qū)域的國有農(nóng)場,明確由農(nóng)場場部所在的縣級政府承擔城鄉(xiāng)規(guī)劃建設職責。超過該縣行政區(qū)域范圍的,視同為該縣的“飛地”進行規(guī)劃建設。

(三)順應財政資源配置公平合理原則,完善國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設投入保障機制

按照《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中關于“優(yōu)化政府間事權和財權劃分,建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系,形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”的要求,明確各級政府在國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設中的財政投入保障機制。在分配城鄉(xiāng)建設資金(包括人居環(huán)境整治涉農(nóng)資金)時,按照國有農(nóng)場人口規(guī)模或土地面積等因素綜合測算確定,使國有農(nóng)場平等享受城鄉(xiāng)建設財政支持資金。

(四)順應完整、全面、準確貫徹新發(fā)展理念要求,明確國有農(nóng)場在城鄉(xiāng)建設中應承擔的社會責任

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央提出以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”為主要內(nèi)容的新發(fā)展理念。完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念,構建新發(fā)展格局,推動高質量發(fā)展,不僅是各級黨委、政府的責任,也是國有企業(yè)的責任。而承擔社會責任也是貫徹新發(fā)展理念的重要內(nèi)容。2016年5月,國務院國資委印發(fā)《關于國有企業(yè)更好履行社會責任的指導意見》(國資發(fā)研究〔2016〕105號),指出企業(yè)積極履行社會責任,是深化國有企業(yè)改革的重要舉措,也是適應經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展要求,提升企業(yè)核心競爭力的必然選擇,強調國有企業(yè)應積極參與社區(qū)發(fā)展,主動投身公益事業(yè)。在墾區(qū)集團化農(nóng)場企業(yè)化改革到位后,國有農(nóng)場應調整自身定位為駐社區(qū)企業(yè),要按照完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制要求,根據(jù)自身經(jīng)營情況,在力所能及的前提下積極打造共建共治共享的社會治理格局,讓區(qū)域范圍的職工居民共享國有企業(yè)改革發(fā)展成果。

(五)順應墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求,健全國有農(nóng)場職工及居民住房管理制度

針對目前農(nóng)場在職工和居民住房管理上存在規(guī)劃管理等痛點難點,應進一步明確不再執(zhí)行新建職工住房由農(nóng)場統(tǒng)一規(guī)劃、分配建房基地、職工自建或職工自建公助的政策,由各級政府出臺國有農(nóng)場職工及居民建房管理制度,將國有農(nóng)場建房規(guī)劃、審批權限劃歸地方政府部門,并明確國有農(nóng)場建房主體以及職工及居民申請保障性住房的資格條件。在國有農(nóng)場新型城鎮(zhèn)化過程中,按照建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會要求,不再允許職工、居民申報建設單棟獨戶型房屋,而以樓房式的商品房和保障性住房為主。涉及住房登記管理方面,建議出臺國有農(nóng)場原有住房不動產(chǎn)登記管理辦法,國有農(nóng)場對其持有的住房建設用地使用權、職工及居民就其所有的房屋建筑物所有權分別辦理不動產(chǎn)登記,而不實行房地一體登記。職工及居民持有的房屋所有權可以依法轉讓,但不可一并轉讓土地使用權。其房屋毀損的,原則上不允許重建,而要轉為購買商品房、購買或租賃保障性住房等。




責任編輯:經(jīng)濟研究處

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