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【新時代農(nóng)墾】如何管好用好“這塊地”?——農(nóng)墾國有土地管理與創(chuàng)新探尋

時間:2024-07-01 作者:周超 張韌 姚媛 來源:農(nóng)民日報·新時代農(nóng)墾???span style="display:inline-block;width:13px;"> 點擊次數(shù):20372

“農(nóng)墾職工退休后不退地怎么解決?”這是不久前舉辦的2024年農(nóng)墾國有土地管理與利用培訓班學員最關注的問題之一,也是一直以來困擾農(nóng)墾國有農(nóng)場的難題。

“2022年,某國有農(nóng)場退休職工趙某,因退休后繼續(xù)耕種原來承包租賃的土地且不繳納土地租賃費被告上法庭。最終被判支付相應年度的土地承包費和滯納金。”

在寧夏銀川市舉辦的2024年農(nóng)墾國有土地管理與利用培訓班上,應邀授課的大成律師事務所高級合伙人、哈爾濱辦公室管委會主任于奇通過案例進行分析:本案中,農(nóng)場公司為有限責任公司,不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,其使用的土地為國家劃撥的國有土地,土地所有權歸國家,使用權歸農(nóng)場公司,并非由農(nóng)民集體所有;趙某為農(nóng)場公司的農(nóng)工,不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,其身份并非農(nóng)民,故本案的爭議不適用我國《農(nóng)村土地承包法》。同時,根據(jù)中央有關農(nóng)墾改革發(fā)展文件的相關規(guī)定,職工承包租賃期限不得超過其退休年限,職工退休時將其承包租賃的土地交還國有農(nóng)場,符合法律規(guī)定。

本次培訓由中國農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展中心主辦,各級農(nóng)墾主管部門、集團公司及所屬產(chǎn)業(yè)公司、國有農(nóng)場、科研院所及相關單位負責土地管理工作人員共110余人參加,培訓圍繞農(nóng)墾國有土地管理利用的實踐和探索進行了充分交流。

加強保護與管理存在哪些困難和挑戰(zhàn)?

農(nóng)墾土地屬于國家所有,因為絕大多數(shù)農(nóng)場遠離城市,其使用的土地易與農(nóng)村集體土地混淆,加之國有農(nóng)用地使用權缺乏明確的法律規(guī)定,對維護好農(nóng)墾國有土地權益,管理好、利用好農(nóng)墾土地帶來很多困難和挑戰(zhàn)。

事實上,為了規(guī)范農(nóng)墾國有農(nóng)用地承包經(jīng)營行為,中央和地方出臺了多個文件,尤其是2015年發(fā)布的《中共中央、國務院關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》明確要求,職工承包租賃期限不得超過其退休年限。但在實踐中,農(nóng)場和職工還是經(jīng)常因為退休退地的糾紛而對簿公堂。

國有農(nóng)牧場土地作價出資的審批權在同級人民政府還是省級自然資源部門?劃入基本農(nóng)田土地的非耕地誰來監(jiān)管?不同部門重復發(fā)證如何維權?農(nóng)墾職工住房如何取得產(chǎn)權證……除了土地承包的相關問題,培訓班上,學員們就劃撥土地處置方式及政策、土地維權、居民住宅用地規(guī)范管理等方面也提出了許多問題。

從參訓學員的提問中,農(nóng)墾土地管理利用工作中存在的突出矛盾和問題可見一斑。

土地權益保護方面,國有農(nóng)用地缺乏明確的法律規(guī)定,農(nóng)墾土地權屬爭議問題解決難度大。監(jiān)測顯示,2022年全國農(nóng)墾未發(fā)證土地面積1875萬畝,其中存在權屬爭議土地面積964.33萬畝,涉及主體多、情況復雜,解決起來難度很大。

土地經(jīng)營方面,部分農(nóng)場由于對國有農(nóng)用地制度屬性認識不到位,仿照農(nóng)村土地經(jīng)營制度進行資源配置,造成農(nóng)墾經(jīng)營管理優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

墾地協(xié)同發(fā)展方面,部分地方在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)劃定、生態(tài)紅線劃定、耕地保護和高標準農(nóng)田建設項目落地等方面墾地協(xié)同不足,農(nóng)墾土地被隨意收回劃轉、保護不力、投入不夠的現(xiàn)象依然存在。

管好用好農(nóng)墾國有土地是服務保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給的根本需要、推進鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實需要、依法推進農(nóng)墾事業(yè)高質量發(fā)展的內(nèi)在需要。這要求農(nóng)墾各級土地管理部門、土地管理人員,既要準確了解過去農(nóng)墾土地資源演變的歷史脈絡,也要系統(tǒng)把握當下農(nóng)墾土地資源管理的特點,更要積極推動農(nóng)墾土地管理法規(guī)、政策的完善優(yōu)化。

怎樣摸清農(nóng)墾國有土地“家底”?

“新形勢下,農(nóng)墾履行各項國家使命任務、促進自身發(fā)展,加快推進國有土地管理與利用的重要意義更加凸顯?!敝袊r(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展中心總農(nóng)藝師王生表示,運用好現(xiàn)已出臺的各項法律法規(guī)、政策措施,依法依規(guī)加強國有土地、國有農(nóng)用地的規(guī)范化管理,以法治方式規(guī)范農(nóng)墾相關主體和行為、處理好各種錯綜復雜的關系,就能夠有力有效應對農(nóng)墾改革發(fā)展過程中涉及土地的各種困難和風險。

管好用好農(nóng)墾國有土地,摸清家底是基礎。2004年,中國農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展中心開始研發(fā)農(nóng)墾土地信息化管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)利用地理信息技術(GIS),系統(tǒng)化管理農(nóng)墾土地確權登記發(fā)證、政府收回、糾紛侵占等權屬問題,并對土地利用現(xiàn)狀、土地承包經(jīng)營等相關業(yè)務進行管理。目前已在廣東、上海、遼寧、寧夏、黑龍江、北京、海南、廣西、吉林、安徽等墾區(qū)的150多家農(nóng)場和二級企業(yè)開始應用,實現(xiàn)了對3700多萬畝土地的精細化、科學化管理。2016年起,農(nóng)墾中心受農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)墾局委托,開發(fā)農(nóng)墾國有土地確權發(fā)證監(jiān)測系統(tǒng),并承擔數(shù)據(jù)處理工作,確保“農(nóng)墾國有土地使用權確權登記發(fā)證任務”落實到位,目前共收集存儲全國農(nóng)墾確權發(fā)證24.72萬宗地信息,合計面積5.29億畝,實現(xiàn)了農(nóng)墾土地信息化確權登記發(fā)證進度管理及入庫上圖,最終形成農(nóng)墾國有資源“一張圖”。

近年來,在全國自然資源系統(tǒng)等有關部門的大力支持下,全國農(nóng)墾圍繞鞏固擴大農(nóng)墾土地確權登記發(fā)證成果、加強農(nóng)墾土地保護管理利用以及推動國有農(nóng)用地使用權入法、健全完善國有農(nóng)用地權利體系等重點任務,做了大量工作,取得了明顯成效。

針對當前農(nóng)墾土地管理存在的突出問題,從加快解決農(nóng)墾土地權屬糾紛、嚴格落實國有耕地保護措施、穩(wěn)妥推進國有農(nóng)用地資產(chǎn)化資本化、完善國有農(nóng)用地收回制度等方面組織開展了研究。利用確權登記成果,開展農(nóng)墾國有土地管理與利用情況監(jiān)測,對全國農(nóng)墾土地確權、經(jīng)營、資產(chǎn)化資本化以及政府收回土地情況等變化進行跟蹤。

墾區(qū)土地管理有哪些新探索?

寧夏農(nóng)墾在土地創(chuàng)新管理方面走在全國農(nóng)墾前列。據(jù)了解,國有農(nóng)用地所有權委托代理機制試點工作寧夏墾區(qū)土地資源所有者職責履行相關改革內(nèi)容納入了中央試點方案,經(jīng)自治區(qū)人民政府授權,寧夏農(nóng)墾集團承擔墾區(qū)國有農(nóng)用地資產(chǎn)部分所有者職責事項管理,配合自治區(qū)相關部門研究起草了《國有農(nóng)用地使用權配置辦法(試行)》等,寧夏農(nóng)墾集團土地資本化資產(chǎn)化面積達到107.77萬畝。

近年來,各墾區(qū)創(chuàng)新土地管理方式,亮點紛呈。吉林、安徽、湖北、廣東、云南等省以及甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古呼倫貝爾等墾區(qū)集團出臺了加強土地管理、規(guī)范農(nóng)用地經(jīng)營等方面的政策文件;江蘇、廣東、廣西、海南等墾區(qū)會同自然資源部門出臺加強高標準農(nóng)田建設、實施耕地保護等制度文件,開展耕地“非糧化”整治工作;內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、湖北、江西、海南、甘肅等墾區(qū)持續(xù)推進高標準農(nóng)田建設。

廣西農(nóng)墾集團土地管理中心副主任梁瓊鶴表示,近年來,廣西農(nóng)墾多方式多渠道開展被侵占國有土地收回維權工作,2022年共收回被侵占土地4003畝。同時,應用信息化手段強化土地巡查保護,做到對土地被侵占現(xiàn)象及時發(fā)現(xiàn)、及時報告、及時制止,有效遏制新增土地被侵占現(xiàn)象,有效維護了國有土地合法權益。

在加強管理的基礎上,各墾區(qū)運用多種方式盤活和顯化農(nóng)墾土地資產(chǎn)、實現(xiàn)土地價值。天津、安徽、海南、寧夏等墾區(qū)開展了土地作價出資(入股)。安徽農(nóng)墾在不改變土地性質和用途前提下,將已經(jīng)確權發(fā)證的304宗、面積63.99萬畝,涉及20個農(nóng)(茶、果)場的土地進行估價,評估價值240.95億元,作為國有資本金全部注入農(nóng)墾集團公司。海南農(nóng)墾在不改變土地權屬、土地用途、經(jīng)營模式的前提下,推進農(nóng)墾土地資產(chǎn)化資本化證券化,以其每年對海膠集團承包的258.29萬畝土地收取的租金為基礎資產(chǎn),發(fā)行規(guī)模5.5億元證券,解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問題,進一步豐富了融資渠道和資金來源,為全國農(nóng)墾土地資本化、證券化提供高質量、可復制的參考。

“做好農(nóng)墾國有土地的管理與經(jīng)營,一要嚴格落實土地管理責任;二要科學劃分土地經(jīng)營區(qū)域;三要持續(xù)規(guī)范承包租賃經(jīng)營;四要創(chuàng)新統(tǒng)一經(jīng)營管理機制。”寧夏農(nóng)墾集團資產(chǎn)管理部部長楊德憲在培訓班上授課時表示。

王生告訴記者,在今后的農(nóng)墾國有土地管理工作中,一方面,要用好存量,深入研究、準確把握現(xiàn)有土地管理的法律法規(guī)、政策措施要求,在法律規(guī)定范圍內(nèi),用好用足有利于維護農(nóng)墾土地權益的條款;另一方面,要做好增量,開拓創(chuàng)新,依據(jù)新時代農(nóng)墾發(fā)展戰(zhàn)略和重大任務要求,順應國家在土地資源方面的新趨勢新變化,乘勢而上,客觀反映農(nóng)墾國有土地權益合理訴求,積極推動、配合相關法規(guī)政策出臺,為維護好、管理好、利用好國有土地資源打造有利的制度環(huán)境。持續(xù)加強農(nóng)墾國有土地保護與管理。依法管理好、保護好、利用好農(nóng)墾國有土地,為促進農(nóng)墾事業(yè)發(fā)展、更好服務國家戰(zhàn)略需要作出新的貢獻。

責任編輯:事業(yè)發(fā)展處

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