摘要：文章分析了農墾國有農場的基本特征，回顧了國有農場農業(yè)生產經營管理體制演變軌跡，分析了高度集中統(tǒng)一經營、公司制集中統(tǒng)一經營、雙層經營體制的利弊和土地承包租賃戶對公司制集中統(tǒng)一經營的意愿。文章得出以下結論：農墾國有農場的基本特征決定了其農業(yè)生產經營管理體制有其自身特點并呈現多樣性和復雜性；公司制集中統(tǒng)一經營和雙層經營會長期共存，并分別適宜于不同國有農場；雙層經營體制與農業(yè)適度規(guī)模經營和現代農業(yè)并不矛盾，可通過國有農場服務規(guī)?；瘜崿F農業(yè)適度規(guī)模經營；國有農場農業(yè)統(tǒng)一經營服務管理水平既與種植結構有關，也與農場農業(yè)經營管理型人才有關；職工家庭農場（經營）會演變?yōu)榧彝マr場（經營），家庭農場和公司農場的農業(yè)生產經營都存在規(guī)模適度問題；國有農場要回歸單一企業(yè)屬性，建立經營管理型人才選聘、考核和薪酬分配制度；與雙層經營體制有關的承包租賃主體、承包租賃費調整機制等問題需要進一步規(guī)范；雙層經營體制轉換為公司制集中統(tǒng)一經營至少需要具備非農就業(yè)機會多、農場經濟實力強和農業(yè)生產經營管理水平高等三個條件。文章最后提出全面啟動國有農場企業(yè)化和公司化改革、規(guī)范職工家庭承包租賃制度、加強雙層經營體制轉換為公司制集中統(tǒng)一經營指導等五方面的政策建議。
關鍵詞：國有農場；農業(yè)生產經營體制；家庭農場；公司農場；農業(yè)適度規(guī)模經營
農墾是國有農業(yè)經濟的骨干，它與農村集體經濟、農戶家庭經濟、農民合作經濟等共同構成中國特色農業(yè)經濟體系。農墾國有農場為保障國家糧食安全和重要農產品供給做出了重要貢獻。2021年農墾糧食、棉花和橡膠產量分別為3875萬噸、263萬噸和30萬噸，占全國總產量比重分別為5.7%、46%和35%。新時期中央政府賦予農墾國有農場保障國家糧食安全和重要農產品有效供給、中國特色新型農業(yè)現代化示范等四大歷史使命。新中國成立以來的經驗證明，不同農業(yè)生產經營管理體制對國有農場發(fā)展有明顯的促進或阻礙作用。國有農場履行好四大歷史使命，需要選擇適宜的農業(yè)生產經營管理體制。為此，本文將在回顧農墾國有農場農業(yè)生產經營管理體制演變基礎上，分析國有農場三種農業(yè)經營管理體制利弊和土地承包租賃戶意愿，總結出若干結論，提出政策建議。本文分析的農墾國有農場不包括新疆生產建設兵團。
一、農墾國有農場的建立與基本特征
（一）農墾國有農場的建立
1.農墾國有農場的地
1950年6月和11月，中央人民政府先后頒布《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》，這兩份文件為建立國有農場提供了土地資源保障?！锻恋馗母锓ā返谑藯l規(guī)定，大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經營；第十五條規(guī)定，縣以上人民政府可劃出少部分土地收歸國有用于農場試驗或示范?！冻鞘薪紖^(qū)土地改革條例》第九條規(guī)定，城市郊區(qū)所有沒收和征收的土地，一律歸國家所有，分配給農民耕種，發(fā)給農民國有土地使用證（國家收回土地使用權時，應給農民適當安置和投資補償）。農墾國有農場的地，主要源于上述三類國有土地。也有少部分源于農村人民公社初期場社合一時并入的農村集體土地。
2.農墾國有農場的人
20世紀50至70年代，農墾國有農場人口主要由中國人民解放軍官兵、城鎮(zhèn)知識分子、支邊青年、部分農民、部分歸國華僑和部分被解放的國民黨軍官組成。據統(tǒng)計，1984年農墾國有農場共有職工493萬人，其中復員轉業(yè)和榮譽軍人145.4萬人、農民轉為農墾職工145萬人、城市知識青年40.5萬人、其他青年職工132萬人、大中專畢業(yè)的知識分子和科技人員11.3萬人。隨著改革開放后知青返城、國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進和農業(yè)種植結構調整，部分國有農場允許場外農業(yè)戶籍人口到農場從事農業(yè)或非農業(yè)工作，這些外來人口常年居住生活在農場，其中有部分人滿足相關條件后取得了農場當地戶口。
3.農墾國有農場的發(fā)展
1949年，全國僅有國營農場（即國有農場，下同）26個，耕地3萬公頃，職工4300人，糧食產量1000萬公斤；到1956年底，全國農墾有國營農場730個，耕地85萬公頃，職工37.8萬人，糧食產量6.5億公斤。1956年6月，中央政府設立農墾部，農墾部有一項基本職責就是培養(yǎng)管理大規(guī)模農業(yè)生產的管理人員和技術人員，為大規(guī)模墾荒做準備。事后經驗證明，設立農墾部，促進了農墾國有農場數量和規(guī)?？焖僭鲩L，促進了農墾事業(yè)快速發(fā)展。到1966年，農墾國營農場數量、耕地、職工和糧食產量分別達到1940個、319萬公頃、283.9萬人和40.5億公斤，分別比1956年增長1.66倍、2.76倍、6.5倍和5.2倍。到2020年底，全國農墾有國有農場1831個，職工247萬人，總人口1404萬人，土地3266萬公頃，其中耕地652萬公頃（占19.9%）、牧草地1337萬公頃（占40.9%）、林地372萬公頃（占10%）。
（二）農墾國有農場的基本特征及其影響
1.農墾國有農場屬性多樣。有些國有農場是全民所有制企業(yè)，有些已經改制成公司，有些是事業(yè)單位，有些兼具全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和管理區(qū)三種屬性。有些農場已全面剝離辦社會職能，有些還承擔部分辦社會職能，有些是場鄉(xiāng)合一（即農場和鄉(xiāng)合為一體）。
2.農墾國有農場的土地，所有權屬國家，使用權歸農場，且目前多數農場國有農用地使用權性質為劃撥類別。
3.總體上，農墾國有農場農業(yè)生產力水平在全國處于領先地位。據統(tǒng)計，2021年全國農墾耕種收綜合機械化率超過92%，比全國平均水平高出20個百分點。
4.農墾國有農場規(guī)模大小不一，農業(yè)生產條件和生產力水平差異大。規(guī)模方面，分墾區(qū)看，黑龍江農墾有297萬公頃耕地（占全國農墾的45.6%），山東、山西、浙江等8個省區(qū)市墾區(qū)耕地規(guī)模均不足10萬畝；分農場看，黑龍江友誼農場有165萬畝耕地，河北海興縣青先農場只有3000畝耕地，前者是后者的550倍。在農業(yè)生產條件和生產力水平方面，既有江蘇、黑龍江等農業(yè)生產條件好和生產力水平發(fā)達的墾區(qū)，也有邊遠地區(qū)農業(yè)生產條件差和生產力水平低的墾區(qū)。
5.各地農墾國有農場管理體制差異明顯。全國農墾有35個墾區(qū)，其中集團化墾區(qū)17個、非集團化墾區(qū)18個。當前農墾國有農場管理體制分為三類：新疆生產建設兵團實行黨政軍企合一體制，由中央直接管理；黑龍江和廣東兩個墾區(qū)屬中央直屬墾區(qū)，實行“部省雙重領導、以省為主”的管理體制，財政預算、部分基建投資和國資監(jiān)管等由中央部門負責，干部管理、黨的關系和其他各項工作均由地方黨委政府負責；除新疆生產建設兵團、黑龍江和廣東墾區(qū)外，其他32個墾區(qū)均為地方管理墾區(qū)。地方管理墾區(qū)可細分為國有農場歸屬省級農墾集團管理和歸屬市縣管理兩類。比如，江蘇省所有18個國有農場均由江蘇農墾集團有限公司統(tǒng)一管理，土地使用權確權登記在江蘇農墾集團有限公司名下，由江蘇農墾集團統(tǒng)一編制土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃、統(tǒng)一申報土地復墾整理項目、統(tǒng)一開發(fā)利用等；河北農墾國有農場主要由屬地市縣政府管理，土地使用權登記在國有農場或由國有農場改制后的公司名下。
6.新時期農墾國有農場承擔著四項重要歷史使命和任務。即保障國家糧食安全和重要農產品有效供給、中國特色新型農業(yè)現代化示范、農業(yè)對外合作和安邊固疆四大歷史使命和任務。
上述六項基本特征決定了國有農場農業(yè)生產經營管理體制有其自身特點并呈現多樣性和復雜性。第二項基本特征決定了國有農場不宜完全照搬農村集體農業(yè)生產經營管理體制；第三項基本特征決定了國有農場可以帶頭示范建立適合新型農業(yè)現代化要求的農業(yè)生產經營管理體制；第四項基本特征決定了國有農場農業(yè)生產經營管理體制應有多樣性；第一項和第五項基本特征決定了國有農場農業(yè)生產經營管理體制具有復雜性，其變革同時受企業(yè)、行業(yè)管理部門和地方政府多重影響；第六項基本特征決定了國有農場農業(yè)生產經營管理體制要同時兼顧經濟效益和社會效益。
二、農墾國有農場農業(yè)生產經營管理體制的演變
（一）1950—1978年：高度集中的農業(yè)生產經營管理體制
1950—1978年間，農墾國營農場的計劃、生產、財務、投資、物資、產品、勞動工資、人員調動等均由各級政府農場管理部門統(tǒng)一主管，政府農場管理部門設有專門的計劃、財務、勞動工資和物資管理體系。比如，1962年11月中央批轉的《國營農場領導管理體制規(guī)定》重申：國營農場應該實行統(tǒng)一領導，分級管理；國營農場的生產計劃權、產品處理權、資產管理權、人員調動權等“四權”集中于國家指定管理機關。國營農場僅僅是一個農業(yè)生產組織管理單位和固定核算單位，它沒有生產自主權、經營自主權和分配自主權，財務實行收支兩條線。國營農場干部職工工資實行等級工資制，根據每個職工勞動能力評定相應工資等級，按國家統(tǒng)一規(guī)定的農工七級工資標準（低于工業(yè)企業(yè)），采取月薪制或月薪日計制支付。農場干部職工工資高低，與評定的等級有關，與農場農業(yè)生產經營好壞無直接關聯(lián)。一般地，國營農場內部分為場部、分場和生產隊三個層級。場部在政府農場管理部門直接領導下，對包括農業(yè)生產經營管理在內的所有經濟社會事務進行統(tǒng)一管理和綜合平穩(wěn)。生產隊是基層生產單位、固定核算單位和向農場報賬單位，負責管理場部撥給它的財產、物資，不得對外發(fā)生結算業(yè)務和在銀行開戶。分場是介于場部和生產隊之間的過渡管理層，其作用是協(xié)助場部管理生產隊。
（二）1979—1983年：農墾國營農場財務包干和多種形式的農業(yè)生產責任制
1.財務包干
自1979年起，國家對農墾國營農牧場實行財務包干制度，即獨立核算、自負盈虧、盈利留用、虧損不補；對少數條件差且有虧損的農場實行“定額補貼、一年一定、節(jié)余留用，超虧不補”的辦法。以黑龍江農墾為例，當時實行農場留利70%，上繳管理局10%，上繳總局20%。1985年底原財務包干辦法期滿，考慮到農墾企業(yè)盈利水平遠低于其他國營企業(yè)，國家未對農墾企業(yè)實行利改稅，繼續(xù)延續(xù)財務包干辦法，直至1993年。從1994年起，農墾企業(yè)納入所得稅征收范圍。
2.多種形式的農業(yè)生產責任制
（1）定、包、獎責任制。1979年，農墾部在國營農場內部恢復定、包、獎責任制，即農牧場在對生產隊定人員、定規(guī)模（土地數量、牲畜數量等）、定機械設備、定耕畜（四固定）的前提下，將產量、成本、利潤、用工、產值等指標任務包給生產隊，完成或超額完成上述各項指標任務的給予獎勵（盈利提成），完不成指標任務的扣減工資（虧損受罰）；生產隊內部實行任務到組、責任到人、定額記分、以分計獎。定、包、獎責任制，沒有從根本上改變等級工資制，只有小額獎金與農業(yè)生產效果（最終產品、產量等，下同）掛鉤，但它觸及到了等級工資制的三個問題。第一，職工獎、罰金與農業(yè)生產效果掛鉤；第二，生產隊和職工有了獎、罰意識；第三，生產隊有了少量獎、罰權。
（2）聯(lián)產計酬（承包）責任制。一些農場試行以“浮動工資和產量工資”為主要內容的聯(lián)產計酬（承包）責任制，工資隨產量高低浮動，每月根據相關標準預付工資，年底按實際產量支付決算工資。相比于定、包、獎責任制僅將少量獎金與農業(yè)生產效果掛鉤，聯(lián)產計酬（承包）責任制將職工工資與農業(yè)生產效果掛鉤，可以更加激發(fā)職工對農業(yè)生產效果的關注。
（3）包干到隊、到人。部分農場實行“大包干”，即在農場統(tǒng)一規(guī)劃管理下，將各項生產、經營指標包干到隊、到人，農場不再向職工發(fā)放工資（但保留職工工資等級），職工個人收入與農業(yè)生產效果掛鉤，實行“交夠國家的、留足農場的，剩下都是自己的”分配辦法。在農場大包干制度下，生產隊、職工向農場承包生產經營項目，并和農場簽訂承包合同；承包者必須完成產品上交任務，并承擔稅金、利潤、企業(yè)管理費、折舊費、大修理費、勞保福利費用和農業(yè)基本建設用工；耕牛和小型農機具可由承包者租用，也可折價賣給承包者；生產資金可由農場墊付，也可由承包者自籌或向銀行貸款。
（4）包干到戶。1983年全國農墾會議提出，凡是適合包到人、包到戶的行業(yè)、工種，都可以包到人、包到戶，要積極支持大包干。自此，農墾系統(tǒng)突破了生產責任制只包給生產隊和職工個人不包給職工家庭的限制，大包干到戶在農墾得以推開。據統(tǒng)計，到1983年底，承包到職工家庭或個人的占職工總數的47.5%，承包到班組的占35%，承包到生產隊的占17.5%；湖南、湖北等墾區(qū)實行大包干到戶的占到職工總數的80%。
財務包干替代原來“收支兩條線”的辦法，初步解決了農場吃國家“大鍋飯”問題，調動了農場積極性；多種形式的農業(yè)生產責任制特別是大包干到人、到戶，解決了農場職工吃企業(yè)“大鍋飯”問題，調動了職工積極性。經驗已經證明，上述兩項制度改革效果明顯。1979年前全國農墾系統(tǒng)連續(xù)12年虧損，年均虧損達3億元；1979年后連續(xù)10年盈利，年均盈利達8億多元。
（三）1984至今：以職工家庭經營為基礎，大農場統(tǒng)籌小農場的農業(yè)雙層經營體制
以職工家庭經營為基礎、大農場統(tǒng)籌小農場的農業(yè)雙層經營體制（簡稱雙層經營體制，下同）包括兩個層級，即職工家庭經營為一層，國有農場統(tǒng)一經營服務管理為一層，二者相互依存、相互補充。
1.職工家庭經營
（1）興辦職工家庭農場。1983年8月，時任國務院總理視察新疆時提出國營農場要興辦職工家庭農場，實行大農場（國營農場）套小農場（職工家庭農場）體制。這項改革于1984年全面推開，是當時農墾國營農場最為重要的一項改革。1984年中共中央一號文件指出：國營農場應當繼續(xù)進行改革，實行聯(lián)產承包責任制，辦好家庭農場；機械化水平較高，不便家庭承包的，也可實行機組承包。職工家庭農場類型多樣，有單戶、聯(lián)戶和若干單身職工聯(lián)合辦等類型。根據當時學術討論和政策規(guī)定，可以歸納出職工家庭農場的四大特征。第一，職工家庭農場是國營農場的基層生產經營單位，是相對獨立的經濟實體（標志為自籌資金、自主經營、自負盈虧）和獨立核算單位。當然，也有人認為許多家庭農場既無資金，也無農業(yè)機械和技術，甚至生活費都向農場借，這些農場不可能成為經濟實體。第二，國營農場和職工家庭農場行政上是隸屬關系，經濟上是承包合同關系，相互間是統(tǒng)分關系。第三，家庭農場成員是農場正式職工的，其職工身份不變，原有工資級別保留不動，調整工資級別和退休時，原工資級別仍然有效。第四，國營農場的土地、草原、山林、水面等資源，參照農村土地承包辦法，固定給職工家庭長期使用，不得變賣、出租或轉讓。1983年8月至1984年8月間，全國試辦了23萬個職工家庭農場；1984年8月至1985年底，職工家庭農場發(fā)展到93.8萬個，參加家庭農場的職工達161.9萬人，占國營農場農業(yè)職工總數的61.8%；到1986年3月，全國農墾有職工家庭農場80多萬個，參加人數占農牧業(yè)職工總數的80%以上。1985年全國農墾系統(tǒng)盈利9億元，其中家庭農場繳納利費近7億元（占78%）。職工家庭農場與農場承包戶的區(qū)別，體現在兩個方面。第一，前者是國營農場內的一個經營層次和經營主體，實行獨立核算，而后者還需要由農場或生產隊統(tǒng)一組織核算；第二，職工家庭農場的土地規(guī)模比承包戶大。
（2）職工家庭農場的農機具、耕畜和住房。興辦職工家庭農場初期，政府和農場均鼓勵職工家庭農場購置農機具、車輛和耕畜。國營農場的農機具、車輛和耕畜，可以作價賣給家庭農場，產權歸家庭農場；也可以租賃給家庭農場使用，產權仍歸農場；不便于承包的大型農機具，由農機站、農機專業(yè)戶承包，為職工家庭農場服務；大型水利工程和灌溉設施，仍由農場統(tǒng)一經營。比如，1997年黑龍江長河農場將1470臺農機具轉售，價值達1505萬元。據對30個墾區(qū)的統(tǒng)計，到2000年止，已有90%以上的農機具歸職工個人（家庭）所有。此外，農場職工住房，也逐步作價賣給職工，產權歸己；職工住房建設，由農場統(tǒng)一規(guī)劃，逐步實現職工自建自有，自建公助，公建自購，產權歸己。
（3）職工家庭農場“兩費自理”和“四到戶”。高度集中統(tǒng)一經營時期，農場統(tǒng)一提供生產資料和按月支付職工工資。1984年9月，全國農墾工作會議通過《大力發(fā)展和辦好職工家庭農場》的文件提出：家庭農場勞動者的報酬，由家庭農場從收入中自行解決，農場不再發(fā)工資；生產資金應逐步做到由家庭農場自籌解決；自籌解決有困難的，由國營農場墊付或有償提供資金，也可從銀行貸款。然而，受當時職工家庭經濟實力弱和干部職工不愿放棄傳統(tǒng)集中統(tǒng)一經營及大鍋飯分配體制等因素影響，不少國營農場還得為職工家庭農場墊付生產費用和生活費用（簡稱兩費，下同）。由國營農場墊付兩費，導致職工家庭農場負盈不負虧、盈利歸己、虧損歸國有農場和國有農場財務負擔沉重。比如，黑龍江墾區(qū)自興辦職工家庭農場后，因國有農場墊付兩費而未收回的家庭農場掛賬最高時達15億元；1992年黑龍江友誼農場家庭農場虧損掛賬1.06億元。自1994年起，全國農墾推行“兩費自理”和“四到戶”（即土地承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風險到戶）。到1997年底，全國32個墾區(qū)有153.6萬戶家庭農場實行了“兩費自理”，占家庭農場總數的86.7%；兩費自理資金141.7億元；有12個墾區(qū)實現生活費完全自理，8個墾區(qū)實現生產費完全自理。據對30個墾區(qū)統(tǒng)計，到2000年止，職工生活費自理率已達94%，生產費自理率達90%?！皟少M自理”和“四到戶”既降低了農場財務成本和資金負擔，也使職工家庭農場成為真正意義上的獨立生產經營主體。
（4）職工家庭經營與“兩田制”或“三田制”。自20世紀80年代以來，我國出現過兩種“兩田制”，即集體農地“兩田制”和國有農地“兩田制”。國有農地“兩田制”起源于江蘇墾區(qū)。1970年代末至1980年代初，江蘇墾區(qū)一些農場將國有農地分為兩類，實行不同經營制度。種植蔬菜、瓜果、棉花等經濟作物、需要較多勞動投入的土地，承包給農業(yè)職工家庭，由職工家庭在農場統(tǒng)一管理下自主經營、自負盈虧，這部分土地占比不大（即多數人種少數田）。種植糧食作物的大部分土地，由農業(yè)大隊管理人員（一般5~7人）組成承包集團，進行規(guī)模經營（即少數人種多數田）。2003年前后，農墾許多國有農場陸續(xù)實行“兩田制”，這輪“兩田制”與江蘇墾區(qū)當初的“兩田制”有根本區(qū)別，與農村集體農地“兩田制”更相似。國有農場將耕地按功能分為身份田（基本田、責任田）和經營田（規(guī)模田），身份田按職工或農工人口均分，主要承擔職工基本生活支出、職工自負社保繳費或者全部社保繳費，不繳納或者繳納較低承包租賃費；身份田數量無統(tǒng)一標準，有的規(guī)定農場職工身份田數量參照當地農村地區(qū)人均耕地水平確定，有的根據職工養(yǎng)老繳費水平測算，有的根據自身耕地資源條件確定。經營田向農場職工和非職工從業(yè)人員公開招租，實行規(guī)模經營，收取較高租金；有些農場規(guī)定，農場職工有優(yōu)先租賃經營田的權利。不同農場、不同年份，兩田比例不同。比如，2006年湖北墾區(qū)有責任田103萬畝，占農用地比例為40%；有經營田144萬畝，占農用地比例為60%；2006年黑龍江墾區(qū)104個農場中有78個農場實行“兩田制”，基本田25.4萬公頃（畝均收費63元），占承包耕地的11.6%；規(guī)模田193萬公頃（畝均收費135元），占承包耕地的88.4%。截止2010年，全國農墾有27個墾區(qū)全部或部分實行“兩田制”，占農墾系統(tǒng)承包面積的80%以上。最近幾年出現了身份田貨幣化趨勢，農場將分配給職工身份田改為貨幣補償，身份田由農場收回重新發(fā)包或者統(tǒng)一經營。有些農場在兩田基礎上還預留了少量機動地（即三田制）。機動地控制在總面積的10%以內，主要用于新增農業(yè)勞動力安置和基本建設占用地以及自然災害損毀土地的調整。
在1997年中央政府叫停農村“兩田制”后，農墾國有農場卻于2003年前后推行“兩田制”，主要有兩個原因。第一，1992—2001年間很多墾區(qū)和國有農場經歷了嚴重經濟困難，興辦的工商企業(yè)虧損，承擔的社會事業(yè)負擔逐年增加，發(fā)不出工資和退休金，繳納不起養(yǎng)老金。比如，湖南農墾1992—1998年年均虧損過億元，1998年虧損高達1.8億元、農場虧損面達76%；1997—2001年全國農墾累計虧損110多億元。為降低國有農場財務負擔和虧損，有些墾區(qū)將國有農場下放給市縣管理；有些在國有農場建立管理區(qū)，剝離農場辦社會職能；有些國有農場實行“以地養(yǎng)老”辦法，將部分土地（即身份田）低價或者免費分配給職工或農工，相應地，養(yǎng)老保險繳費也部分或全部由職工或農工個人自繳。第二，農村稅費改革要求減輕農工負擔。一些農場實行“兩田制”，身份田參照農村辦法，不交或少繳承包租賃費；經營田實行招標承包、租賃經營，承包租賃費較高，確保農場收入。
（5）土地承包租賃期限。1984年以來，農墾國有農場土地承包租賃期限呈現三個特點。第一，不同時期的土地承包租賃期限不同。1984—2007年主要參照農村土地承包辦法，強調與農村集體土地承包期限一致，即15年不變和30年不變，對家庭農場承包土地一年一調、頻繁變動的做法要給予糾正。比如，1984年9月全國農墾工作會議通過《大力發(fā)展和辦好職工家庭農場》文件，要求按1984年中央1號文件精神確定職工家庭農場土地承包期，即一般應在15年以上，生產周期長和開發(fā)性的項目，如果樹、橡膠、林木、荒山、荒地等，承包期應更長一些；1999年和2000年全國農墾工作會議要求延長土地承包期到30年，糾正承包期過短、頻繁變動的做法。據對30個墾區(qū)統(tǒng)計，到2000年止，土地承包期普遍延長到5~10年，有的延長到30年，80%以上的草場和牲畜實現了長期承包。從2008年開始農墾國有農場土地承包租賃期限不再參照農村辦法，改為不超過其退休年齡。做出這一改變主要基于兩個原因：一是與農戶承包土地屬農民集體所有不同，職工承包租賃土地，所有權屬國家，使用權歸農場；二是農場職工退休后可以享受企業(yè)職工養(yǎng)老金。2015年中共中央、國務院《關于進一步推進農墾改革發(fā)展的意見》規(guī)定職工承包租賃期限不得超過其退休年限，防止簡單固化承包租賃關系。此后幾年，全國陸續(xù)有不少國有農場對土地承包租賃期限過長問題進行過清理和整頓。第二，不同農場的土地承包租賃期限不同。有些農場一直嚴格參照農村土地承包辦法執(zhí)行，先后實行15年不變和30年不變政策；有些農場先按農村土地承包辦法執(zhí)行，后又執(zhí)行不超過退休年齡政策；有些農場從一開始就是3~5年甚至一年一調。有些農場雖然土地承包租賃期限為一年一調，但實際上每年只是重簽合同，地塊長期固定不變。比如，我們在北大荒農墾集團的調查發(fā)現：興凱湖農場有種植戶連續(xù)10年承包租賃了240畝地，地塊長期固定不變；853農場有種植戶連續(xù)17年承包租賃了358畝地，地塊長期固定不變；858農場有種植戶承包租賃了496畝地，其中有180畝連續(xù)20年由他父親和他本人連續(xù)承包租賃，地塊長期固定不變。實行承包租賃合同一年一簽、承包租賃費一年一繳和地塊長期固定不變的辦法，既有利于農場及時、足額收取土地承包租賃費，也有利于承包租賃戶對土地進行管理和投資。第三，不同作物的土地承包租賃期限不同。通常，種植果樹、橡膠等作物的土地承包租賃期限比糧食作物要長。
（6）土地承包租賃費。2000年代以前，國有農場收取土地承包租賃費時沒有科學、合理的標準。很多農場按農場年度實際費用支出計算，甚至將場辦工業(yè)虧損和所有非生產性支出合并計入土地承包費，而不是依據土地生產力水平和農場產品產出成本綜合核算。職工參加社會保險統(tǒng)籌和農村稅費改革后，國有農場開始綜合考慮農場土地資源狀況、區(qū)域地租水平、職工社會保險繳費等因素制定土地承包租賃費標準，由農場統(tǒng)一收取。土地承包租賃費標準，因地、因場而異。身份田一般不收費或收費較低，經營田按市場價格收取較高費用（有些農場職工承包租賃價格稍低于非職工）。以湖北龍感湖農場為例，符合政策規(guī)定的人口，人均分配1畝身份田，2023年每畝身份田只需承擔11元排澇費和10元水費即可。2023年經營田公開發(fā)包價格為每畝660元，主要由以下六部分組成：管理費每畝70元，這個標準幾十年沒變過；社保費每畝115.5元；做實社保賬戶費每畝10元；城鄉(xiāng)醫(yī)?；鹈慨€10元；管理區(qū)財政每畝200元；分場人員工資和水利維修費用等每畝210元。有些農場對小戶、大戶實行差別化租金，如湖南西洞庭管理區(qū)，低于50畝的農地租金為400元/畝，高于50畝的農地租金600元/畝，這種差別化租金目的在于防止農地過于集中。通常，土地承包租賃費收取采用預繳制，即簽訂土地承包合同時繳清全年所有承包租賃費。
2.國有農場的統(tǒng)一經營服務管理
土地承包租賃到戶后，國有農場主要承擔諸如統(tǒng)一農作物布局、統(tǒng)一農田基本建設、統(tǒng)一農業(yè)生產資料供應、統(tǒng)一農業(yè)機械作業(yè)、統(tǒng)一農藝技術措施、統(tǒng)一農產品收儲加工、統(tǒng)一土地承包租賃合同管理等。由表1數據可以發(fā)現，國有農場統(tǒng)一經營服務管理事項和水平差異大。北大荒農墾集團下屬樣本農場統(tǒng)一經營服務管理水平普遍較高，不同項目的服務水平差異大；河北和湖北兩墾區(qū)樣本農場統(tǒng)一經營服務管理水平均較低。實地調查發(fā)現，國有農場統(tǒng)一經營服務管理水平高低既與種植結構有關，也與農場農業(yè)經營管理型人才有關。在種植結構方面，趙光、榮軍和雙鴨山農場種植大豆、玉米等旱地作物，這些農場統(tǒng)一經營服務管理水平最高；興凱湖和858農場是水稻產區(qū)，其統(tǒng)一經營服務管理水平相對較低；湖北三個樣本農場均為水稻產區(qū)，其統(tǒng)一經營服務水平最低，中洲農場基本不提供統(tǒng)一經營服務。在農業(yè)經營管理型人才方面，受傳統(tǒng)體制和慣性思維約束，一些國有農場的人員選聘、考核評價和薪酬分配制度，主要參照行政事業(yè)單位辦法，致使企業(yè)經營管理型人才招不進、留不住。最近幾年，一些規(guī)模較大的農墾集團已開始由集團成立專業(yè)服務公司取代下屬國有農場開展農業(yè)生產統(tǒng)一經營服務管理。
表1 土地承包租賃戶從農場獲得各類統(tǒng)一服務情況 單位：戶、%
注：北大荒農墾集團趙光、榮軍、興凱湖、858、853和雙鴨山農場入戶調查完成于2021年，河北海興農場入戶調查完成于2022年；湖北龍感湖、軍墾和中洲農場入戶調查完成于2023年；下同
（四）2000年以來的公司制集中統(tǒng)一經營
1.江蘇農墾的農地模擬股份制經營和公司制集中統(tǒng)一經營
（1）農地模擬股份制經營。針對農場職工承包經營引發(fā)的“負盈不負虧”和農場應收賬款增長問題，江蘇農墾于1999—2001年全面推行以“先交后種、兩費自理”為核心的職工家庭租賃經營制度。職工家庭租賃經營制度，調動了農業(yè)職工積極性，實現了農場扭虧為盈，但也引發(fā)了諸如農場土地租金收入增長空間有限、難以應對農場社會保險支出和社會事業(yè)投入剛性增長等問題。為此，江蘇農墾從2007起推行土地模擬股份制經營，到2012年模擬股份制經營面積比重達85%。綜合2007—2010年間江蘇農墾集團有關規(guī)定，土地模擬股份制經營做法和主要內容包括八個方面。第一，以農場的農業(yè)分場或大隊為單位，設立模擬股份制承包經營體。耕地規(guī)模較小農場，以分場為單位設置；耕地規(guī)模較大農場，以大隊為單位設置；模擬股份制承包經營體是農場內部獨立的生產和核算實體，不具法人資格，須按農場“五統(tǒng)一”要求組織農業(yè)生產。第二，模擬股份制承包經營體與農場簽訂土地承包經營合同，經營體生產由承包牽頭人負責，土地承包費由農場制定。第三，設定農業(yè)管理人員數量。農業(yè)管理人員數量，按300~500畝一人的標準設立。第四，農業(yè)管理人員選聘。模擬股份制承包經營體主要負責人由農場選派或推薦；其他管理人員由主要負責人提名、經入股職工半數以上認同，并報農場備案后，由承包經營體聘用。第五，界定職工入股模擬股份制承包經營體資格。農場離退休人員、農場非職工居民、個人承包土地和水面的職工、常年在農場內外非農單位務工的職工等不得入股模擬股份制承包經營體。第六，按“入股農業(yè)職工、農業(yè)管理人員和農場”的先后順序，設置股份制承包經營體股份。承包經營體股份以1畝耕地為1股，入股農業(yè)職工股份數量以入股后正常年景收益與入股前平均收益相當為計算依據，所有農業(yè)職工持股數量相同；農業(yè)管理人員持股數量控制在入股農業(yè)職工持股額2-3倍；扣除入股農業(yè)職工和管理人員所持股份后剩余的股份，由農場持有；農業(yè)分場和大隊以外的其他管理機構和人員，一律不準持股。第七，模擬股份制承包經營體實行按勞、按資分配相結合。勞務報酬按月發(fā)放，計入生產成本；投資收益或虧損按股分配，按年度兌現。第八，對既不自己承包土地、也不入股模擬股份制承包經營體的農業(yè)職工，以貨幣或者土地資源補貼形式給予其養(yǎng)老保險費和醫(yī)療保險費補貼。
（2）農地公司制集中統(tǒng)一經營。2011年，江蘇農墾集團注冊成立江蘇農墾農業(yè)發(fā)展有限公司（簡稱蘇墾農發(fā)），將所有種植耕地租賃給蘇墾農發(fā)公司經營，剝離耕地后的下屬農場主要關注存續(xù)資源開發(fā)利用和農場社區(qū)建設管理；蘇墾農發(fā)在各農場區(qū)域內成立農發(fā)分公司（即公司農場），實行縱向一體化經營。2019年，蘇墾農發(fā)公司營業(yè)收入達80億元，利潤總額5.9億元。
2.河北中捷友誼農場的農地公司制集中統(tǒng)一經營
為實行農地公司制集中統(tǒng)一經營，中捷友誼農場啟動了“農業(yè)產業(yè)、農村社會、農民身份”轉型。具體做法包括：第一，設定轉型條件、確立轉型對象。截止2014年8月31日，社保關系或戶口在生產隊的符合以下條件之一的人員，都可以轉型。社保關系在生產隊的人員及其戶口在生產隊的家庭成員；戶口在生產隊且有土地租賃合同的靈活就業(yè)人員及其家庭成員；戶口在生產隊且有土地租賃合同的無社保關系人員及其家庭成員；在生產隊有產權住房且居住，符合下一輪土地租賃條件的，戶口在生產隊的人員及家庭成員；戶口在生產隊，其父母在生產隊退休的未婚人員。第二，轉型待遇。符合土地租賃條件的轉型人員為轉型主體人員，每人每月發(fā)放生活補貼500元，其家庭成員（非轉型主體）每人每月發(fā)放生活補貼400元，生活補貼中包含口糧田補貼。社保關系在生產隊的人員，按農業(yè)生產隊職工養(yǎng)老繳費標準，由園區(qū)財政代繳應由企業(yè)負責的養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險由職工本人按園區(qū)相關規(guī)定承擔個人部分；靈活就業(yè)或無社保關系人員自行繳納養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保險補貼按園區(qū)相關政策執(zhí)行。轉型人員的轉型基本生活補貼資金納入園區(qū)財政預算，設專項撥款賬戶，并對其身份每半年核定一次，出現人員減少情況，次月調整，核實后發(fā)放。第三，轉型后有關人員身份發(fā)生變化的應當退出轉型，不得享受退休待遇。轉型后退休人員、死亡人員、戶籍遷出生產隊人員、被國有企業(yè)招錄或在機關事業(yè)單位工作人員以及社保關系不在生產隊、由園區(qū)財政代繳養(yǎng)老保險的人員等，都應退出轉型，不得享受轉型待遇；軍隊服役期間轉志愿兵、提干的人員中斷轉型；服刑人員服刑期間中斷轉型待遇，刑滿釋放后恢復待遇。第四，轉型人員不再承包土地，全部由公司收回實行集中統(tǒng)一經營。第五，組建農業(yè)公司（即公司農場）集中統(tǒng)一經營土地。先組建中捷友誼農場集團有限公司，全面承接農墾資源；中捷友誼農場集團有限公司出資成立中捷農業(yè)發(fā)展有限公司（簡稱農發(fā)公司），農發(fā)公司經營農場農用地等農業(yè)資源。2022年，農發(fā)公司直接經營農用地7.18萬畝，其中耕地5.8萬畝，利潤上繳農場集團公司。
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