摘 要：“三權(quán)”分置改革的核心是通過放活土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。近年來，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，部分地區(qū)的規(guī)模化流轉(zhuǎn)出現(xiàn)溢價(jià)已經(jīng)成為基本事實(shí)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)雖然能夠增加流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的收入，保障承包戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但也會制約土地規(guī)模經(jīng)營，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。從來源性質(zhì)來看，土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)可分為規(guī)模溢價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和投資溢價(jià)。不同性質(zhì)溢價(jià)的生成機(jī)理和應(yīng)對思路不盡相同，應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分對待。土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)價(jià)格的形成及其調(diào)控應(yīng)以有利于保障糧食安全和土地適度規(guī)模經(jīng)營、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障農(nóng)民的合理利益為原則。在政策導(dǎo)向上，應(yīng)保護(hù)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的規(guī)模溢價(jià)，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，并重構(gòu)投資溢價(jià)。
“三權(quán)”分置改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，其核心要義是放活土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠有效增進(jìn)交易雙方福利、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生活方式，對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。伴隨著“三權(quán)”分置改革的逐步深入，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益頻繁。土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。然而，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)快速流轉(zhuǎn)的過程中，部分地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格尤其是規(guī)模化流轉(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)存在過度上漲現(xiàn)象，因過高流轉(zhuǎn)費(fèi)用而產(chǎn)生的諸如“毀約棄耕”“棄包跑路”“非農(nóng)化”“非糧化”等新聞頻頻見諸報(bào)端。土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)問題已經(jīng)對糧食安全、農(nóng)業(yè)長期投資和土地適度規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生不利影響。本文以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)為研究對象，從理論角度解析產(chǎn)生農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)的根源，這對于促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營能力，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
一、文獻(xiàn)綜述
土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中的核心影響因素，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格因其事關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等重大問題而成為理論研究的熱點(diǎn)。學(xué)術(shù)界對土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理依據(jù)作了深入探討。按照價(jià)值規(guī)律理論，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)以價(jià)值為基礎(chǔ)，并受市場供求影響，而這里的價(jià)值就是指生產(chǎn)要素在價(jià)值創(chuàng)造過程中所作的貢獻(xiàn)，要依據(jù)各種要素貢獻(xiàn)的質(zhì)的評價(jià)進(jìn)行定價(jià)。全世文等根據(jù)要素分配理論，認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能承擔(dān)的合理流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)取決于土地投入對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的貢獻(xiàn)率。只有土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制有效，價(jià)格預(yù)期明確合理，流轉(zhuǎn)才能有序順暢。現(xiàn)實(shí)中，因受到土地等級質(zhì)量、耕地區(qū)位條件等自然因素，土地產(chǎn)權(quán)清晰程度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格及產(chǎn)值、農(nóng)村社會保障是否完善等經(jīng)濟(jì)因素，宗族網(wǎng)絡(luò)、人情社會等社會因素的影響，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格時(shí)常偏離土地的實(shí)際價(jià)值貢獻(xiàn)，以致產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)價(jià)格失真問題。
現(xiàn)有大量文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的實(shí)際交易價(jià)格低于應(yīng)然價(jià)格的問題，并指出產(chǎn)生該現(xiàn)象的原因主要包括：一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)的不完整和流轉(zhuǎn)主體“虛置”，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值低估；二是農(nóng)村宗族網(wǎng)絡(luò)、人情社會的社群特征使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格隱性化，甚至導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)零租金現(xiàn)象；三是土地流轉(zhuǎn)市場交易結(jié)構(gòu)導(dǎo)致價(jià)格失真，分散經(jīng)營的農(nóng)戶缺乏談判能力和認(rèn)知水平，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場的失靈。此外，鄧大才、黃麗萍、馬元等學(xué)者也從各自的研究視角分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格過低的主要原因。近年來，隨著農(nóng)地“三權(quán)”分置改革的推進(jìn)，農(nóng)戶的土地承包權(quán)得以強(qiáng)化，經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)一步明確，各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策持續(xù)推出，農(nóng)戶對土地價(jià)值的認(rèn)知更加理性，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格日益攀高。有研究表明，2009—2014年，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格年均增幅超過25%，遠(yuǎn)超同期主要糧食作物價(jià)格增幅，流轉(zhuǎn)價(jià)格過低問題逐步在一定程度上得以化解。
與流轉(zhuǎn)價(jià)格過低問題不同，實(shí)踐領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)方向上的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格失真現(xiàn)象，即流轉(zhuǎn)價(jià)格高于應(yīng)然價(jià)格，表現(xiàn)為溢價(jià)的狀態(tài)。尤其是在規(guī)?；鬓D(zhuǎn)過程中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)溢價(jià)問題更是普遍存在。但從現(xiàn)有研究成果來看，僅朱雋、杜挺等、全世文等探討過土地流轉(zhuǎn)價(jià)格虛高的問題。與價(jià)格過低通常發(fā)生在小規(guī)模農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)不同，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)溢價(jià)通常與規(guī)模化經(jīng)營相伴發(fā)生，對適度規(guī)模經(jīng)營的影響更為直接1。土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)一定程度上會抑制土地適度規(guī)模經(jīng)營，阻礙資本流向農(nóng)業(yè)部門，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的社會化。極端條件下甚至導(dǎo)致“非糧化”和“非農(nóng)化”，造成“反公地悲劇”現(xiàn)象，產(chǎn)生農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加劇等一系列問題。因此，理論研究應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)中的溢價(jià)現(xiàn)象予以足夠重視。
二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)的客觀事實(shí)
本文所指的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價(jià)是指農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)從承包戶流轉(zhuǎn)至規(guī)?；滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的過程中，承包地經(jīng)營權(quán)流出方要價(jià)高于土地的邊際價(jià)值貢獻(xiàn)，致使實(shí)際流轉(zhuǎn)價(jià)格高于市場合理價(jià)格。根據(jù)上述定義，判斷農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)中是否存在溢價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是流轉(zhuǎn)價(jià)格是否明顯超過土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理要素回報(bào)水平?；谶@一標(biāo)準(zhǔn)，本文從以下兩個(gè)方面著手：一是結(jié)合已有的學(xué)術(shù)研究和社會調(diào)查的數(shù)據(jù)展開分析，二是結(jié)合對吉林省實(shí)際情況的調(diào)研進(jìn)行印證。
土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)價(jià)格在不同地區(qū)與不同年份存在較大差異。2014年以來，多數(shù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)費(fèi)用超過600元/畝，且多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)費(fèi)用存在上漲趨勢，土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)費(fèi)用上漲有利有弊，但過快的、非理性的上漲應(yīng)受到抑制。
從全國性的社會調(diào)查來看，也存在類似結(jié)論。土流網(wǎng)2017年對全國98個(gè)產(chǎn)糧大縣（區(qū)、市）土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)費(fèi)用的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用為769.32元/畝，而土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用超過800元/畝的占比接近50%，且近幾年規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用上漲趨勢不減。經(jīng)濟(jì)日報(bào)調(diào)研組所發(fā)布的《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告》顯示，2017年底新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入土地時(shí)支付的平均流轉(zhuǎn)價(jià)格為858.08元/畝，這個(gè)數(shù)據(jù)顯著高于普通農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地時(shí)支付的平均土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用368.59元/畝。如以普通農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)為參照，規(guī)?；鬓D(zhuǎn)存在明顯的溢價(jià)現(xiàn)象。
依據(jù)要素分配理論，作為農(nóng)業(yè)要素的土地所應(yīng)承擔(dān)的合理流轉(zhuǎn)價(jià)格取決于土地投入對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的貢獻(xiàn)率。黨的十八大以來，我國科技進(jìn)步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率在53%以上，2019年農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率更是達(dá)到59.2%。除此之外，農(nóng)業(yè)各要素貢獻(xiàn)研究的結(jié)果顯示，在土地、勞動和資本三種要素中，資本投入對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率大于勞動投入和土地投入。無論是上述理論研究和社會調(diào)研數(shù)據(jù)結(jié)果，還是土流網(wǎng)等機(jī)構(gòu)的抽樣數(shù)據(jù)，均顯示土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)大幅超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能承擔(dān)的合理水平。結(jié)合糧食畝產(chǎn)及價(jià)格來看，當(dāng)前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)存在溢價(jià)現(xiàn)象已成為客觀事實(shí)。
吉林省作為農(nóng)業(yè)大省，承擔(dān)著“爭當(dāng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)排頭兵，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的歷史重任，以吉林省為例研究我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)溢價(jià)具有典型意義，可以作為全國層面事實(shí)的補(bǔ)充印證。為深入了解吉林省土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價(jià)的情況，課題組對吉林省洮南市、公主嶺市、永吉縣、梅河口市和敦化市5個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)開展了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營狀況調(diào)研。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在租賃耕地超過800畝的22家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，2017年度土地流轉(zhuǎn)的平均價(jià)格為460.82元/畝，平均收益為1250.72元/畝，土地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重為36.84%。22個(gè)樣本中，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值最高的為48.50%，占比最低的為20.23%。以某專業(yè)大戶玉米種植為例，每畝成本投入920元，其中，播種20元，種子50元，灌溉20元，化肥110元，除草劑、殺蟲劑、葉面肥等80元，收獲、運(yùn)輸及秸稈粉碎等100元，脫粒20元，烘干10元，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)510元；每畝產(chǎn)出約1216元；每畝盈余296元。土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用占糧食作物產(chǎn)值的比重為41.94%。
結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)我們了解到，吉林省流轉(zhuǎn)規(guī)模在800畝以上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重為36.85%。多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均反映從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格高于農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)的價(jià)格，規(guī)?；?jīng)營主體在與土地承包戶的談判中處于相對劣勢。由此可見，吉林省土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)大幅超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能承擔(dān)的合理水平，存在規(guī)?；恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的溢價(jià)現(xiàn)象。
土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)雖然短期內(nèi)能夠增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶收入水平的提升，一定程度上保障了農(nóng)戶的利益，但從長期來看，會產(chǎn)生諸多不利影響，主要表現(xiàn)在：第一，土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)不利于適度規(guī)模經(jīng)營，增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，抑制了適度規(guī)模經(jīng)營的需求。尤其是在三產(chǎn)融合的背景下，阻礙了工商資本流入農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)營體系都形成了一定程度的抑制。第二，土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)不利于農(nóng)業(yè)長期投資。作為土地經(jīng)營權(quán)流入方，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支付了更多的土地租金，顯著抬高了其財(cái)務(wù)成本。為最大化其收益，土地流入方一般不會對土地進(jìn)行長期投資，而是盡力使土地經(jīng)營權(quán)收益短期化。流出土地的農(nóng)戶收到較高的租金后理應(yīng)對農(nóng)業(yè)進(jìn)行長期投入，但由于其預(yù)期未來回收土地自我耕種的可能性下降，加之短視傾向，其對土地的長期投資也在弱化。對土地長期投資不足，會降低土地未來的生產(chǎn)能力，威脅糧食安全。第三，土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)會導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)期限短期化。土地經(jīng)營權(quán)的資本化過程受阻，其抵押價(jià)值下降，導(dǎo)致金融資金無法順利投入。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格波動大，流出農(nóng)戶與流入新型主體都會承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，容易引起糾紛。
三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)的結(jié)構(gòu)性特征
土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)是市場自發(fā)形成的結(jié)果，雖然過高的流轉(zhuǎn)價(jià)格可能導(dǎo)致一系列問題，但價(jià)格形成本身仍然是市場供求結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)。為此，在承認(rèn)溢價(jià)問題存在的前提下，對其性質(zhì)、成因和結(jié)構(gòu)進(jìn)行探討是進(jìn)一步完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機(jī)制、保護(hù)承包戶合理利益，并促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)。
（一）土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)的解構(gòu)
土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)的本質(zhì)是在土地家庭承包體制下分散化的承包戶與集約化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體間利益分配博弈的均衡結(jié)果。它是承包戶分享適度規(guī)?；s經(jīng)營產(chǎn)生的勞動生產(chǎn)率提升、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、資本存量增長、價(jià)值鏈整合等多重紅利的直接途徑，是承包戶失地風(fēng)險(xiǎn)與新型主體投資風(fēng)險(xiǎn)在兩者之間分配的結(jié)果。同時(shí)，溢價(jià)的形成也與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的交易結(jié)構(gòu)相關(guān)，如市場結(jié)構(gòu)、談判過程等。在此，不考慮此類結(jié)構(gòu)性因素的影響，僅從溢價(jià)的價(jià)值屬性角度來討論其結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價(jià)主要有三種：規(guī)模溢價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和投資溢價(jià)。
一是規(guī)模溢價(jià)。規(guī)模溢價(jià)由土地集中流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)引致。新型經(jīng)營主體通過規(guī)?；耐恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，集中開展經(jīng)營，有利于生產(chǎn)要素集聚，減少單位土地生產(chǎn)過程中勞動力的投入，使勞動生產(chǎn)率顯著提高；適度規(guī)模經(jīng)營可以提高經(jīng)營主體在供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈中的議價(jià)能力，降低生產(chǎn)資料采購成本，提高產(chǎn)品銷售價(jià)格，顯著提高農(nóng)業(yè)的資本回報(bào)率；適度規(guī)模經(jīng)營便于采用先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)良品種，有利于大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用，提高農(nóng)業(yè)的資本化程度，顯著提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。另外，適度規(guī)模經(jīng)營還會進(jìn)一步產(chǎn)生范圍經(jīng)濟(jì)的收益，有助于拉伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的附加值。規(guī)模溢價(jià)是承包戶分享上述規(guī)模經(jīng)濟(jì)紅利的方式，是農(nóng)民共享農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革成果的體現(xiàn)。本著有利于保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的基本原則，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)中保護(hù)規(guī)模溢價(jià)。
二是風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)是指在土地流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)農(nóng)戶為了應(yīng)對流轉(zhuǎn)所帶來的不確定性而要求的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。在“三權(quán)”分置的制度框架下，集體所有權(quán)只提供底層權(quán)力框架，更具象征性意義，而承包權(quán)被決策層進(jìn)一步強(qiáng)化穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)則從承包權(quán)中獨(dú)立出來并可以流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶的承包權(quán)擁有準(zhǔn)所有權(quán)的地位，理論上是有利于穩(wěn)定農(nóng)戶預(yù)期的。但實(shí)踐中，將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)用于規(guī)模經(jīng)營，原有承包地在未來若干年中的用途就具有了不確定性，甚至地塊的位置都會因?yàn)橐?guī)模生產(chǎn)而模糊不清，降低了農(nóng)戶未來取回土地重新經(jīng)營的預(yù)期。風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)得以實(shí)現(xiàn)的條件是農(nóng)戶對經(jīng)營權(quán)所具有的制度性特許壟斷、農(nóng)戶的議價(jià)結(jié)構(gòu)、談判能力等。針對風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，應(yīng)當(dāng)不斷完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善農(nóng)村社會保障機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)保持在相對合理水平。
三是投資溢價(jià)。這部分溢價(jià)主要源自耕地生產(chǎn)能力的可持續(xù)性要求。在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于流轉(zhuǎn)合同多為短期合同，流入經(jīng)營權(quán)的新型經(jīng)營主體從最大化收益的角度考慮，不愿意對土地進(jìn)行長期投資，因而可能造成土壤肥力下降、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施老化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化等問題。即使流轉(zhuǎn)合同是長期的，缺少承包權(quán)保護(hù)的新型經(jīng)營主體也會缺乏對土地進(jìn)行長期投資的動力。在土地流轉(zhuǎn)博弈中，土地流出農(nóng)戶會預(yù)期到新型經(jīng)營主體的行為傾向，從而采取反制措施，將土地資產(chǎn)折舊部分納入土地流轉(zhuǎn)價(jià)格之中，從而使實(shí)際價(jià)格高于農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。新型經(jīng)營主體會意識到其支付的價(jià)格中包含了土地的折舊，這進(jìn)一步降低了其長期投資的意愿，形成了博弈均衡。針對土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的投資溢價(jià)，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)投資關(guān)系，構(gòu)建農(nóng)業(yè)長期投資體制機(jī)制，將政府、社會與土地流轉(zhuǎn)主體均納入共同投資的框架體系，通過重塑關(guān)系、明晰權(quán)責(zé)，保障耕地生產(chǎn)能力的可持續(xù)，促進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的穩(wěn)定。
（二）土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)的形成機(jī)理
第一，土地資源的稀缺性是形成溢價(jià)的制度基礎(chǔ)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的交易，而產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是需要花費(fèi)一定的成本和代價(jià)的。承包地流出方可以通過交易土地經(jīng)營權(quán)獲得合法收益。2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確規(guī)定：農(nóng)民可通過流轉(zhuǎn)從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出的經(jīng)營權(quán)中獲取合法收益。而黨的十八屆三中全會在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”的同時(shí)，提出“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。土地資源的稀缺性和長期穩(wěn)定性是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)溢價(jià)的重要原因。
第二，土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資本屬性的強(qiáng)化是產(chǎn)生溢價(jià)的價(jià)值來源。土地是特殊的生產(chǎn)要素，尤其對農(nóng)業(yè)而言，其作為基礎(chǔ)的生產(chǎn)條件發(fā)揮著決定性作用。但由于土地并非完全是勞動價(jià)值的凝結(jié)，因而并非完全意義上的資本。當(dāng)然，在幾千年來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，人類勞動不斷投入土地中，改良耕地土壤，改善耕地的利用環(huán)境，致使土地也具有了部分資本屬性，這種資本屬性在土地交易中體現(xiàn)為交易價(jià)格。在集體所有制下，不存在不同主體間的流轉(zhuǎn)交易行為和價(jià)格，土地只是生產(chǎn)資料，并無資本性質(zhì)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下土地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)，特別是“三權(quán)”分置改革之后，土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)逐步明晰、交易得到保護(hù)、價(jià)格得到承認(rèn)，土地的資本屬性不斷強(qiáng)化。在資本要素的交易價(jià)格中，既要體現(xiàn)要素消耗所產(chǎn)生的折舊，又應(yīng)包括資本邊際貢獻(xiàn)所帶來的價(jià)值增值。土地資本化的過程也包含著折舊和要素貢獻(xiàn)，特別是流轉(zhuǎn)給規(guī)?；?jīng)營主體時(shí)，折舊與要素邊際貢獻(xiàn)都顯著地高于農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)，這種差異應(yīng)體現(xiàn)在價(jià)格中，形成溢價(jià)現(xiàn)象。
第三，土地流轉(zhuǎn)中風(fēng)險(xiǎn)在不同主體間再配置是產(chǎn)生溢價(jià)的動力機(jī)制。在傳統(tǒng)承包經(jīng)營體制下，農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體。在適度規(guī)模經(jīng)營機(jī)制中，風(fēng)險(xiǎn)在不同的主體之間進(jìn)行重新配置。新型經(jīng)營主體承接了農(nóng)戶隨土地經(jīng)營權(quán)一同轉(zhuǎn)移來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，而流出土地的農(nóng)戶將承擔(dān)諸如土地價(jià)值受損、土地未來價(jià)格提升、土地保障功能退化、自身轉(zhuǎn)入非農(nóng)就業(yè)后收入不確定的新型風(fēng)險(xiǎn)。相較于小農(nóng)戶，新型經(jīng)營主體由于經(jīng)營規(guī)模大、市場參與度高、議價(jià)能力強(qiáng)等優(yōu)勢，可以比較充分地利用多元化種植、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨、農(nóng)產(chǎn)品訂單等多種形式對沖或分散風(fēng)險(xiǎn)，因而可以從整體上降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。相反，流出土地的農(nóng)戶所面臨的新型風(fēng)險(xiǎn)缺乏分散和對沖工具，主體仍是由農(nóng)戶自身承擔(dān)。在這種風(fēng)險(xiǎn)配置結(jié)構(gòu)下，流出土地的農(nóng)戶就會傾向于要求提高土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，作為其承擔(dān)新型不確定性風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償。
第四，土地流轉(zhuǎn)市場的交易結(jié)構(gòu)和談判方式是溢價(jià)產(chǎn)生的市場條件。土地流轉(zhuǎn)市場存在兩種主要交易結(jié)構(gòu)：一種是一對一的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，多發(fā)生在宗族村社內(nèi)和親友熟人、鄰里鄉(xiāng)親之間，其交易結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化，價(jià)格形成比較復(fù)雜。另一種交易結(jié)構(gòu)是一對多的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，多發(fā)生在農(nóng)戶向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的情況下。這種交易結(jié)構(gòu)是中心化交易結(jié)構(gòu)，一個(gè)流入主體（如種糧大戶、家庭農(nóng)場）要與數(shù)量眾多的農(nóng)戶進(jìn)行分別的談判，且處于信息不對稱的弱勢一端，交易成本較大。在此條件下，新型經(jīng)營主體若想流轉(zhuǎn)足夠多的連片土地，實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營，只能在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上作出讓步。根據(jù)不同土地質(zhì)量和談判順序先后來差異化定價(jià)的談判策略難以奏效，越后流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶其談判的籌碼越高，而先談判的農(nóng)戶出于攀高心理，會要求流入主體支付所有合約中的最高價(jià)格，因而土地流入主體最優(yōu)的出價(jià)方式是一次性給出大幅度高于平均程度的流轉(zhuǎn)價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。
此外，盡管土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由市場因素決定，但農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的漲幅和政府惠農(nóng)政策的預(yù)期普遍較高，尤其是在糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策刺激下，農(nóng)戶對土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)價(jià)格的上漲預(yù)期不斷強(qiáng)化。加之近年來國際糧食價(jià)格持續(xù)低位運(yùn)行，我國糧食價(jià)格已經(jīng)觸碰價(jià)格“天花板”，居高不下的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)價(jià)格和過低的糧食價(jià)格漲幅空間更加凸顯了土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)溢價(jià)的問題。
四、應(yīng)對不同類型農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價(jià)問題的政策取向
土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)溢價(jià)分為規(guī)模溢價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和投資溢價(jià)。不同的溢價(jià)生成機(jī)理和應(yīng)對思路不盡相同，應(yīng)對的政策取向也不同，要加以區(qū)分對待，并給出不同的應(yīng)對之策。
（一）保護(hù)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的規(guī)模溢價(jià)
土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模化流轉(zhuǎn)的規(guī)模溢價(jià)主要由耕地規(guī)模經(jīng)營所獲得的規(guī)模效應(yīng)引致，是農(nóng)戶分享適度規(guī)模經(jīng)營紅利的正常途徑，因而是應(yīng)當(dāng)被保護(hù)和提倡的。在尊重市場規(guī)律、遵從市場機(jī)制的前提下，應(yīng)鼓勵新型經(jīng)營主體通過多種形式同土地流出農(nóng)戶分享規(guī)模經(jīng)營帶來的價(jià)值?？梢栽跍y算產(chǎn)值增量的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定各地區(qū)土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)格，給土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方提供詢價(jià)談判的價(jià)格錨。鼓勵新型經(jīng)營主體同農(nóng)戶間建立更加緊密的合作關(guān)系，通過優(yōu)惠價(jià)格的生產(chǎn)服務(wù)、統(tǒng)一的農(nóng)資農(nóng)機(jī)采購、集中產(chǎn)品銷售服務(wù)等形式，實(shí)現(xiàn)通過非土地流轉(zhuǎn)價(jià)格途徑來分享規(guī)模效益。健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，提升交易效率及綜合服務(wù)能力，降低土地流轉(zhuǎn)交易中的信息不對稱和交易成本。通過不斷放大土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能釋放效應(yīng)，擴(kuò)大規(guī)模效益，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶都能享受規(guī)模效應(yīng)帶來的好處。另外，應(yīng)輔之以完善適度規(guī)模經(jīng)營和綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性；探索建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)?；饳C(jī)制，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)；不斷完善農(nóng)村社會保障體系，通過農(nóng)村大災(zāi)補(bǔ)償、大病醫(yī)療和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障制度的健全，逐步釋放農(nóng)業(yè)的社會保障功能，解決農(nóng)戶后顧之憂。
（二）規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)
風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)中既包含因土地流轉(zhuǎn)所直接產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，又包括因集中規(guī)模經(jīng)營所派生出來的其他風(fēng)險(xiǎn)，因而并非所有的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)都是合理的。與土地流轉(zhuǎn)直接相關(guān)的部分，如土地價(jià)值受損、土地未來價(jià)格提升的風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)是應(yīng)當(dāng)由土地流入方予以價(jià)格補(bǔ)償?shù)?，但諸如土地社會保障功能弱化、農(nóng)戶城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移等方面產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)則與土地流轉(zhuǎn)并不直接相關(guān)，而是由附著在土地上的社會功能所致，因而應(yīng)納入承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能中，而非體現(xiàn)在經(jīng)營權(quán)價(jià)格中。應(yīng)當(dāng)建立和完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格增長指導(dǎo)機(jī)制和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，降低流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)耕地預(yù)期的不確定性，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)?？稍谕恋卮_權(quán)的基礎(chǔ)上，依托土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系對流轉(zhuǎn)土地實(shí)施等級劃分與評定，結(jié)合土地收益、政府補(bǔ)貼、耕種意愿、土地自然條件和市場供求關(guān)系等因素厘定不同的土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)依據(jù)。完善土地流轉(zhuǎn)合同期限機(jī)制，鼓勵長期穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行，降低不確定性預(yù)期。確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格動態(tài)增長機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的增長預(yù)期，切實(shí)保障農(nóng)民的利益不受損失。探索保險(xiǎn)機(jī)制介入的多種方式，以降低土地流轉(zhuǎn)過程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。
（三）重構(gòu)投資溢價(jià)
投資溢價(jià)是土地資本折舊在流轉(zhuǎn)價(jià)格中的體現(xiàn)，是規(guī)模化流入主體支付給流出農(nóng)戶的長期投資補(bǔ)償。但實(shí)踐中，在收到這部分溢價(jià)補(bǔ)償后，作為承包權(quán)人的農(nóng)戶并無太大意愿對土地進(jìn)行長期投資，結(jié)果導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方對土地長期投資都不足，土地生產(chǎn)能力下降。針對這種狀況，應(yīng)重構(gòu)耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)長期投資和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)間的關(guān)系，構(gòu)建將投資溢價(jià)從土地流轉(zhuǎn)價(jià)格中剝離的機(jī)制，探索建立諸如農(nóng)業(yè)長期投資補(bǔ)償基金等形式的農(nóng)業(yè)長期投資和農(nóng)地保護(hù)體系。將政府、社會以及土地流轉(zhuǎn)主體均納入其中，形成權(quán)責(zé)清晰、成本共擔(dān)、利益共享的土地長期投資補(bǔ)償機(jī)制。在具體運(yùn)行中，一要發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)投資基金成立及運(yùn)行過程中的主導(dǎo)作用，通過倡導(dǎo)基金成立、管理基金運(yùn)行、財(cái)政資金注入等一系列政策舉措奠定基金創(chuàng)立和運(yùn)行的基礎(chǔ)；二要發(fā)揮社會組織和土地流轉(zhuǎn)雙方的作用，通過積極參與基金運(yùn)行，共同遵守基金章程，并在實(shí)際的耕地保護(hù)中認(rèn)真履行權(quán)利和義務(wù)，切實(shí)提高耕地保護(hù)的數(shù)量和質(zhì)量，促進(jìn)耕地生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。
作者簡介： 祝國平，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)吉林農(nóng)村金融研究中心執(zhí)行主任、教授； 郭連強(qiáng)，吉林省社會科學(xué)院副院長、研究員； *李新光（通信作者），吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)吉林農(nóng)村金融研究中心講師。
基金： 國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“社會資本變遷、成員異質(zhì)與農(nóng)村合作金融發(fā)展路徑研究”（18BJY154）; 吉林省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“吉林省農(nóng)業(yè)資本回報(bào)率問題研究”（20190601037FG）;吉林省科技廳科技戰(zhàn)略與規(guī)劃研究項(xiàng)目“吉林省農(nóng)業(yè)資本存量估算與資本下鄉(xiāng)最優(yōu)組織模式研究”（20200101038FG）;
來源：改革. 2021,(01) 第125-133頁
責(zé)任編輯：經(jīng)濟(jì)研究處
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