摘要：本文以農墾國有農用地為研究對象，闡述了國有農用地的涵義、特殊屬性以及適用的經濟學理論，分析其經營管理現(xiàn)狀和存在的問題，運用戰(zhàn)略思維、辯證思維、系統(tǒng)思維等對農墾國有農用地經營管理制度進行分析，提出了建議和對策，嘗試破解農墾國有農用地經營管理創(chuàng)新中的難點和熱點問題。本文認為，新時代，隨著我國社會主要矛盾的轉化、農業(yè)生產力水平的大幅提高以及農墾改革的全面深入推進，亟需創(chuàng)新農墾國有農用地經營管理，以更好地適應并促進生產力的發(fā)展。創(chuàng)新農墾國有農用地經營管理，要以市場為導向，以規(guī)?；?、一體化經營為重要方向，顯化資源優(yōu)勢；要充分考慮國有農場的勞動力、土地、資金等各類生產要素，因地制宜、分類指導、協(xié)調推進；要建立和完善法律法規(guī)政策支持體系，保障改革的順利進行。
關鍵詞: 農墾 國有農用地 經營管理
農墾是國有農業(yè)經濟的骨干和代表。2016年5月，習近平總書記在黑龍江視察時，對深化國有農墾體制改革作出重要指示，強調要以墾區(qū)集團化、農場企業(yè)化為主線，推動資源資產整合、產業(yè)優(yōu)化升級，建設現(xiàn)代農業(yè)的大基地、大企業(yè)、大產業(yè)。2018年9月，習近平總書記到黑龍江農墾視察時，再次強調要深化農墾體制改革，加快推進農業(yè)現(xiàn)代化。國有農用地是農墾生存與發(fā)展的基礎，其配置方式和經營方式直接關系到農墾改革和發(fā)展的全局。
一、農地理論的借鑒
（一）農墾國有農用地的內涵與特殊屬性
國有農用地是指所有權歸國家，直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等。顧名思義， 農墾國有農用地是指由農墾使用的國有農用地。
與農村集體土地相比，兩者在性質上有著顯著不同。從權利屬性來看，農墾國有農用地所有權屬于國家，農場擁有使用權；農村集體土地所有權歸農民集體所有，農民擁有承包經營權。農場與職工是承包租賃關系，職工租賃農場土地是一種債權關系；農民擁有的承包經營權屬于用益物權。從合同關系來看，職工與農場之間是依據(jù)《勞動法》、《勞動合同法》確定的勞動關系。
（二）與農地相關的基本理論
現(xiàn)階段有關農地理論的研究對象主要是農村集體土地，但對農墾國有農用地的經營管理具有一定借鑒意義。主要有以下幾個方面。
1.產權理論。農地產權制度在不同程度上影響著農業(yè)要素投入、資源配置、生產行為等，農地產權的長期穩(wěn)定預期有助于生產資料的投入。明晰國有農用地的權利歸屬和權利性質，確定地權穩(wěn)定性，有助于增加農墾國有農用地的基礎設施投入和保持經營管理方式的穩(wěn)定性。
2.地租理論。馬克思從分析資本主義的農地入手，闡述了級差地租理論。由國有農用地使用權的穩(wěn)定預期引致的對農墾土地的長期投資，有助于獲得超額的級差收入，有助于耕地的可持續(xù)經營。
3.規(guī)模經濟。生產經營規(guī)?；瘜е乱丶邸＾r地經營規(guī)模的擴大，以機械化作業(yè)替代勞動力帶來生產成本的節(jié)約，同時提高要素的使用效率。國有農場技術效率和機械化大生產效率的溢出，在規(guī)模經濟基礎上得以實現(xiàn)。
4.公平效益原則。農地制度安排是政治、經濟等目標的多重演繹，土地資源配置在注重效率的同時，也要考慮公平因素。農墾國有農用地承載著職工的社會保障，在推進農用地經營管理創(chuàng)新的同時，必須兼顧好公平和效益的關系，保護農場職工的合理利益訴求。
5.區(qū)域經濟發(fā)展理論。地區(qū)差異、資源稟賦的不同，決定農地發(fā)展區(qū)域間的不平衡。不同墾區(qū)管理體制的差異，不同類型農場的區(qū)域性特征更為明顯；不同作物品種的生產其組織方式也有差異。
結合以上基本理論，以及國有農用地的特殊屬性，必然要建立相匹配的農墾國有農用地經營管理制度。
二、農墾國有農用地經營管理的現(xiàn)狀與存在問題
（一）農墾國有農用地生產經營現(xiàn)狀
經過不懈探索，農墾國有農用地經營管理逐步形成了國有農場統(tǒng)一經營和職工家庭農場分散經營相結合的“大農場統(tǒng)籌小農場”的雙層經營機制。家庭農場作為分散經營主體，直接從事農業(yè)生產經營活動；國有農場作為統(tǒng)一經營主體，發(fā)揮組織優(yōu)勢，幫助家庭經營和大市場實現(xiàn)有效對接。在平等享受稅費改革政策等情況下，市場機制在優(yōu)化土地資源配置中的作用逐步發(fā)揮，合作社經營、公司制經營、股份制經營的比重和規(guī)模逐步擴大，農場國有農用地集中經營的速度、土地托管的比例逐步提高，土地流轉逐步向規(guī)?；洜I轉變。與之相應，農場的統(tǒng)一經營能力不斷增強。一些種植生產領域實行了“五統(tǒng)一”管理模式。農業(yè)生產的社會化服務體系逐步健全，圍繞農業(yè)生產全過程提供專業(yè)化服務。
（二）存在的主要問題
1.國有農用地的權能缺乏明確法律界定。從實踐上來看，農墾國有農用地使用權已經具有了用益物權的特征，但是在法律層面，國有農用地使用權卻還沒有明確規(guī)定。伴隨而來的是，建立在國有農用地使用權基礎之上的農場與農工的承包租賃關系法律定位也不明確。
2.人地關系固化。國有農場土地資源配置存在著人地關系鎖定和地權固化趨勢。人地關系鎖定與土地承包租賃關系固化極大地弱化了農場對土地資源的掌控能力，有的農場甚至出現(xiàn)了將土地“一包了之”的傾向，阻礙了新型經營形式的產生，不利于農墾規(guī)模化資源優(yōu)勢的發(fā)揮。
3.國有農場的行政色彩仍然較濃。長期以來，一些農場管理者習慣于社會事務性管理，農場的社會性支出主要依靠土地租金收入。改變部分農場以行政手段組織生產，重社會事務、輕企業(yè)經營的“慣性思維”，仍需時日。
4.新型經營主體的作用還有待進一步發(fā)揮。合作社、公司化經營主體占比相對較弱，產業(yè)化龍頭企業(yè)的綜合實力不強，農業(yè)社會化服務體系還不完善。經營主體間缺乏有效的聯(lián)結機制和協(xié)調機制。
5.人才儲備不足。農墾農業(yè)從業(yè)人員在總量過剩的同時，結構性矛盾突出。勞動力年齡老化、知識老化、技能老化等問題普遍存在。會經營、懂管理的人才短缺。
6.一二三產業(yè)聯(lián)結不夠緊密。過去農場土地經營管理制度，著重考慮土地經營本身，以提供初級農產品為主，強調土地的產出和效益，未能從農墾企業(yè)化發(fā)展的整體出發(fā)，統(tǒng)籌謀劃土地、技術、勞動力、資金等要素資源。
三、推進農墾國有農用地經營管理創(chuàng)新的內外部因素
從外部來看，黨的十八大以來，黨中央在對我國農業(yè)生產力發(fā)展水平進行科學分析的基礎上，提出構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系，建設現(xiàn)代農業(yè)的生產體系、經營體系和產業(yè)體系的重大任務。從全國平均水平看，農墾農業(yè)生產力水平高于農村。為進一步適應農業(yè)生產力發(fā)展的需要，更應該加快農墾國有農用地的經營管理創(chuàng)新，從而釋放更大的制度活力。加快農墾農業(yè)結構調整步伐，轉變農業(yè)發(fā)展方式，從根本上改革完善職工與農用地關系，推動形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農業(yè)生產結構和區(qū)域布局。
從內部來看，《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發(fā)展的意見》明確提出，農墾要成為保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊，要建立健全與市場經濟相適應的管理體制和經營機制，打造一批具有國際競爭力的現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)集團。只有把農用地經營管理創(chuàng)新放在優(yōu)先位置，抓牢、抓穩(wěn)，才能帶動其他改革的深入，從而推動形成更有效率、更可持續(xù)的制度供給。
四、推進農墾國有農用地經營管理創(chuàng)新的對策建議
縱觀發(fā)展脈絡與客觀實際，推進農墾國有農用地經營管理創(chuàng)新要以墾區(qū)集團化、農場企業(yè)化改革為主線，以市場為導向，以規(guī)?；?、一體化經營為國有農用地改革的重要方向，通過土地經營管理創(chuàng)新，轉變農業(yè)發(fā)展方式，顯化國有農用地集中連片、易于整合、規(guī)模經營的資源優(yōu)勢，優(yōu)化土地與其他生產要素組合方式，發(fā)揮農墾在安全食品供給、綠色產業(yè)發(fā)展、一二三產業(yè)融合方面的作用。同時遵循著眼全局，立足長遠；因地制宜，分類指導；注重整體，協(xié)調推進；法治引領，規(guī)范程序的基本原則。
（一）立足打造現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)集團，推進土地規(guī)?；洜I
國有農用地應該采取何種經營方式，必須要有戰(zhàn)略眼光，結合我國農業(yè)農村發(fā)展大勢，從農墾在國家戰(zhàn)略全局中的地位、農墾改革發(fā)展方向中去思考。
一方面，新形勢下，農業(yè)主要矛盾已經由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾。針對這一矛盾，農墾必須發(fā)揮國家隊的作用，通過土地經營管理創(chuàng)新，轉變農業(yè)發(fā)展方式，顯化農用地集中連片、易于整合、規(guī)模經營的資源優(yōu)勢，發(fā)揮其在安全食品供給、綠色產業(yè)發(fā)展、農旅融合發(fā)展方面的作用。
另一方面，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展。特別是2015年和2018年，中共中央、國務院兩次強調要以打造現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)集團為目標推進農墾改革發(fā)展，這都為農墾改革發(fā)展帶來了戰(zhàn)略機遇、也明確了改革發(fā)展方向和目標。
因此，推進國有農用地經營管理創(chuàng)新，就必須著眼于黨和國家事業(yè)全局，圍繞黨中央、國務院提出的墾區(qū)集團化、農場企業(yè)化改革主線，以市場為導向，以規(guī)?；?、一體化經營為國有農用地改革的重要方向，不斷放大農墾農業(yè)專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?、組織化優(yōu)勢。同時，加大農墾專業(yè)經營管理團隊的建設和高素質農業(yè)職工隊伍的培養(yǎng)，培養(yǎng)造就一批適應農業(yè)生產力發(fā)展需要、具有責任擔當?shù)霓r墾傳承者。
（二）抓住農墾改革的“牛鼻子”，因地制宜，分類指導
現(xiàn)階段改革發(fā)展的重點是盤活土地資源、拓展增收渠道，根本舉措是優(yōu)化土地與其他生產要素的組合方式。與農村“人均一畝三分地，戶均不過十畝”的經營規(guī)模和土地承包期限穩(wěn)定并長久不變不同的是，國有農場職均農用地面積相對較大而且土地經營相對較為靈活，因此改革創(chuàng)新的空間較大。
受自然條件、技術條件、作物品種、人地關系等因素的制約，創(chuàng)新農墾國有農用地經營需探索多種農業(yè)經營方式。例如，在國有農用地經營管理創(chuàng)新中走在前列的江蘇墾區(qū)，實行“統(tǒng)一經營、團隊管理、權責明晰、目標考核、科學管控”的經營管理模式，通過集體化經營生產組織方式、生產過程控制體系和經營管理考核制度的管控，有力促進了勞動生產率、土地產出率的提高，取得了良好的經濟效益和社會效益。但從全國角度來看，農用地公司化經營作為國有農用地集中統(tǒng)一經營的“高級”階段，需要在實踐中逐步推進，不能超越階段在全國盲目鋪開。
要充分考慮墾區(qū)間、農場間管理體制、資源稟賦、生產力水平等方面的差異性，堅持因地制宜、分類指導，不搞一刀切、一種模式。比如在農業(yè)人口少、職工分流多的農場，可采用“集團公司+產業(yè)公司+農場分公司”的經營模式，由農場分公司直接從事作物種植，集團總公司通過組建產業(yè)公司，將農場整合起來，形成規(guī)模優(yōu)勢。在農業(yè)人口多，職工及其子女對土地依賴程度高的農場，可采用“集團公司+產業(yè)公司+國有農場+家庭農場”的經營模式，繼續(xù)采取土地承包租賃，保障職工及其子女農業(yè)就業(yè)。
同時，強化國有農場的統(tǒng)籌經營，加強對生產過程監(jiān)督，以國有農場統(tǒng)籌形式將分散的農戶整合成為“大基地”，為產業(yè)公司提供高質量、標準化的農產品。
（三）注重改革整體性，協(xié)調推進農墾各項改革任務
農墾改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，既包括農墾集團和國有農場管理體制和運營機制的改革，又包括以政企、社企分開為方向的國有農場辦社會職能改革，還包括勞動用工關系、國有資產管理等多方面的改革。因此，在推進農墾國有農用地經營管理創(chuàng)新時，需要與其他改革相互配合、相互促進。
一是推進國有農場管理體制和經營機制改革，繼續(xù)完善農場辦社會職能改革，優(yōu)化農場考核監(jiān)督機制，倒逼國有農場從土地經營管理向市場經營管理轉變，做到體制機制、政策措施和落實行動有機結合、相互銜接、相互促進。
二是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化配置農場職工、農業(yè)機械、農業(yè)生產投入等各方面生產要素，逐步減少和取消農業(yè)生產經營中的行政干預，促進生產要素的合理流動和優(yōu)化組合。
三是以提高經濟效益為中心，以提高經營效率為標準，積極參與流轉農村土地，拓展農業(yè)發(fā)展資源，更好地調動經營主體的積極性，持續(xù)提高農業(yè)產業(yè)水平和經營效益。
四是完善農業(yè)生產的產前、產中、產后各環(huán)節(jié)，加強農業(yè)生產性服務業(yè)的供給，推動產品價值鏈、產業(yè)鏈和信息鏈等資源的流動和整合。
（四）明確國有農用地使用權法律地位和權利屬性
用法治方式引領農墾國有農用地經營管理改革，規(guī)范改革程序。針對國有農用地權利體系、經營管理等一直在法律上有所欠缺的問題，一是加強國有農用地權利體系的法律建設，首先在法律層面明確國有農用地的使用權，之后立足于使用權權能，通過法規(guī)或制度性規(guī)定規(guī)范經營各方的權責，明確農墾農用地的主要功能是國有農場的“生產資料”，而非農場職工的“財產”，從根本上消減制度創(chuàng)新的障礙。
二是及時總結各地改革經驗，及時將好的經驗和做法上升為制度性規(guī)定并加以推廣。
三是在國有農場開展普法教育，宣講國有土地制度和法規(guī)，引導農場職工用法律和制度化解各方的矛盾，為改革保駕護航。
四是完善承包租賃合同的管理，針對某些地方長期存在的“承包租賃期過長、承包租賃面積過大、承包租賃價格過低”現(xiàn)象，加大土地專項整治力度，規(guī)范國有農用地的管理。
習近平總書記指出：“解決好‘三農’問題，根本在于深化改革，走中國特色現(xiàn)代化農業(yè)道路?！鞭r墾國有農用地經營管理創(chuàng)新是一件關乎農墾改革發(fā)展大局的大事，涉及的主體和利益關系十分復雜，要保持如臨深淵、如履薄冰的態(tài)度，把各項措施制定得周詳完善，確保安全、順暢、可靠、穩(wěn)固。要對農墾國有農用地經營管理創(chuàng)新有足夠的耐心，嚴格遵循自然規(guī)律和經濟規(guī)律，與墾區(qū)農業(yè)生產力發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平相適應，不能急于求成、強行推進?？傊?，不能把國有經濟改沒了、把農業(yè)改弱了、把規(guī)模改小了。
（作者單位：中國農墾經濟發(fā)展中心 農業(yè)農村部農墾局 中國熱帶農業(yè)科學院科技信息研究所）
責任編輯：經濟研究處
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