《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發(fā)展的意見》指出，農墾是國有農業(yè)經濟的骨干和代表，是推進中國特色新型農業(yè)現(xiàn)代化的重要力量。甘肅農墾集團積極響應國家方針號召，按照新時期農墾改革發(fā)展的總體要求，逐步深化農墾管理體制和經營機制改革，不斷加快推進農墾現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，已取得初步成效。
2021年10月，中國社會科學院工業(yè)經濟研究所成立調研組前往江蘇農墾調研，江蘇農墾五統(tǒng)一做法和經驗得到了充分肯定，但調研組也有疑慮，作為中國經濟發(fā)達省份之一，江蘇農墾的實踐經驗能否供其他地區(qū)借鑒？
2023年4月，調研組赴甘肅農墾考察其所屬的五個農場和一個專業(yè)化公司（亞盛股份）。這五個農場分別是條山農場、黃羊河農場、黑土洼農場、金昌農場和勤鋒農場。其中，條山和黃羊河農場情況較好；黑土洼和金昌農場情況屬于中等水平；勤鋒農場近兩年剛剛扭虧為盈，在甘肅農墾排名靠后。
除了農場，甘肅農墾還有一些牧場，這些牧場主要集中于甘肅西部，近兩年由于肉類價格下跌，牧場經營績效低迷。此外，甘肅農墾還有亞盛股份、莊園牧場、莫高股份三個上市公司。
調研之初，調研組原以為甘肅作為中國人均GDP最低的省份，甘肅農墾的經營業(yè)績并不突出，思想相對保守，但是通過本次調研，調研組認為甘肅農墾很多經營理念與做法值得各地農墾企業(yè)學習借鑒。
一、甘肅農墾改革發(fā)展實踐
第一，培育主導產業(yè)。無論是集團公司還是農場，甘肅農墾都在不斷培育主導產業(yè)，相繼培育壯大了種業(yè)、葡萄酒、馬鈴薯、甜糯玉米、食葵等從田間到餐桌的全產業(yè)鏈龍頭企業(yè)。
例如，受當?shù)貧夂蚝屯寥赖茸匀粭l件影響，玉米和馬鈴薯已成為甘肅農墾的主導產業(yè)。玉米制種推進了當?shù)噩F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展,帶動職工及周邊農民增收；馬鈴薯因其生長周期相對較短、品質較好，相對于小麥用水量少，也成為特色優(yōu)勢產業(yè)。
第二，延長產業(yè)鏈，將增值環(huán)節(jié)留在農墾。甘肅農墾黃羊河農場與美國樂事公司合作，針對馬鈴薯種植成立合作公司，農場每年增收三四千萬元，該模式理念來自中央倡導的強化產業(yè)鏈。甘肅農墾的成功實踐驗證了該模式的有效與可行，這讓調研組看到甘肅農墾在培育主導產業(yè)上的決心和成果。 為了延長主導產業(yè)的全產業(yè)鏈，甘肅農墾于2021年收購了民營企業(yè)莊園牧場，完成甘肅省首例落地的國資并購民營上市公司項目。通過并購，甘肅農墾集團立足奶制品終端市場銷售，從產業(yè)鏈協(xié)同效應出發(fā)，持續(xù)推動相關農場加快統(tǒng)一經營步伐，調整優(yōu)化自有耕地和流轉耕地的種植結構，擴大牧草種植面積，壯大奶牛養(yǎng)殖規(guī)模。甘肅農墾集團在打造國內最大的高產優(yōu)質苜蓿草生產企業(yè)的同時，也為莊園牧場提供了充足的高品質飼草料，實現(xiàn)了從種植到養(yǎng)殖、從加工到銷售的全產業(yè)鏈發(fā)展，既促進了集團種植業(yè)高質量發(fā)展，又提升了集團奶業(yè)發(fā)展水平和綜合抗風險能力。
第三，農業(yè)技術應用和研發(fā)水平處于較高水準。甘肅農墾旗下的科技公司和研究院通過標準化種植技術、節(jié)水技術等提高經濟效益與生產技術水平，并在特種藥物的機械化上取得重大突破。如甘肅農墾金昌農場與武漢某大學合作共同研發(fā)了割漿機器人。
第四，生態(tài)文明建設走在前列。與同類型農業(yè)企業(yè)相比，甘肅農墾一直面臨水資源匱乏等不利因素，因此其從各方面加大節(jié)水技術研發(fā)，促進節(jié)水灌溉技術的革新，包括滴灌和噴灌技術，以及水肥一體化等。
在勤鋒農場，調研組發(fā)現(xiàn)該農場地膜使用期限可達兩年，不僅降低了種植成本，還降低了資源投入量。可以說，甘肅農墾非常注重利用科技創(chuàng)新提高經濟效益，推動了現(xiàn)代農業(yè)綠色發(fā)展。
第五，促進共同富裕。一是先進種植技術與品種對當?shù)剞r戶有一定帶動作用。二是農場大量用工需求一方面可促進當?shù)剞r民就業(yè)，另一方面拓寬了農民增收渠道。三是農業(yè)基礎設施（如冷庫）對當?shù)禺a業(yè)可持續(xù)發(fā)展有支撐作用。
二、從甘肅農墾看國有農業(yè)企業(yè)統(tǒng)一經營
雖然甘肅農墾還有一些土地是職工或者外來人員承包，但甘肅農墾一直注重統(tǒng)一經營程度的提升。調研組發(fā)現(xiàn)注重統(tǒng)一經營的農場經濟效益通常更好。如黃羊河農場就是一個成功案例，其統(tǒng)一經營程度在甘肅農墾中最高，經濟效益也最好。
統(tǒng)一經營程度的提高可進一步使企業(yè)發(fā)揮自身的品牌作用，對其經濟效益提升有較大幫助。
比如，黃羊河農場與美國樂事公司成立合作公司負責馬鈴薯種植，在種植前就明確銷售渠道。每年樂事公司需支付一定的租金，土地面積約為2.5萬畝，每畝約1000元；種植成本由樂事公司和黃羊河農場各承擔一半。
如果該年度種植情況與經濟效益較好，農場可與樂事公司分成。除馬鈴薯之外，黃羊河農場所屬食品公司也銷售鮮食玉米，并成功簽約麥當勞，成為該品牌玉米粒中國供貨商。
調研組還發(fā)現(xiàn)農場的每一種產業(yè)，無論是辣椒、玉米還是馬鈴薯，都有較好收益。全國各地農墾企業(yè)都有各自的優(yōu)勢與不足，但發(fā)展較好的農場共同之處在于能抓住市場機遇，找到穩(wěn)定的銷售渠道，以市場作為促進統(tǒng)一經營的抓手，確保長期收益。
為什么統(tǒng)一經營后就更加有可能找到像樂事公司這樣的國際企業(yè)合作？原因當然是多方面的，其中一個關鍵農業(yè)技術問題是輪作，也就是不同的作物需要在不同的土地上輪換種植。
以黃羊河農場與樂事公司的合作為例，黃羊河農場擁有大約10萬畝土地，每年與樂事公司合作種植的馬鈴薯分布在不同地塊，同一地塊根據(jù)種植的作物（玉米、馬鈴薯或辣椒）進行輪換。
農場與樂事公司的合作，需要每年與實際種植者進行協(xié)調。若沒有實現(xiàn)統(tǒng)一經營，樂事公司將很難協(xié)調與農戶的關系，無法有序開展技術指導，產品質量最終無法保證。
由于黃羊河農場抓住了市場銷售這一關鍵環(huán)節(jié)，不僅經營風險小而且經濟效益高，在協(xié)調內部的經營主體時也較為容易，使經營主體認同并按其指揮棒運轉。近兩年，勤鋒農場有近四千畝地實行統(tǒng)一經營，已經實現(xiàn)扭虧為盈。總體來看，統(tǒng)一經營程度越高的農場，效益越好。
當然，甘肅農墾能不斷提高統(tǒng)一經營的程度，也與甘肅農墾強調“改革永遠在路上”有關。調研中，調研組被甘肅農墾不斷改革的精神所感動。
自20世紀80年代起，甘肅農墾就啟動了改革，并一直不斷調整適應市場變化。甘肅農墾的干部絕大部分已經按照企業(yè)化方式進行了身份轉換，這使得甘肅農墾在應對市場變化時更具靈活性和主動性。由于較早完成了企業(yè)改制，甘肅農墾的干部精神飽滿，積極向上，在面對困難時展現(xiàn)出堅韌不拔的精神，積極改革，尋求出路。
盡管甘肅農墾的自然條件、經濟條件并不優(yōu)越，土地資源相對有限，但甘肅農墾在爭取資源和實施策略上都展現(xiàn)出較高的主動性和智慧。即使經營效益不太好的勤鋒農場，農場負責人也在積極思考如何改善條件，爭取更多資源，提升工作效率；地處高海拔地區(qū)的黑土洼農墾每年仍然能實現(xiàn)上千萬元的利潤，就連調研組中的老農墾人都十分驚嘆。
三、國有農場發(fā)展中存在的問題
1. 如何因地制宜，平衡經濟效益和農墾的四大使命
2015年11月27日，中共中央、國務院印發(fā)《關于進一步推進農墾改革發(fā)展的意見》提出，農墾是保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊，是中國特色新型農業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)，農墾是農業(yè)對外合作的排頭兵，是安邊固疆的穩(wěn)定器。
農墾是農業(yè)企業(yè)，必須要做到能自我發(fā)展。在甘肅，國有企業(yè)最重要的考核指標是經濟效益，如何平衡經濟效益和國有企業(yè)的使命？ 不根據(jù)各地實際，簡單按國家有關部委要求層層分解任務指標，會存在不少問題。比如受自然地理條件限制，甘肅農墾更適合種植馬鈴薯和辣椒，而不是小麥。然而在考核制度中，馬鈴薯并不被計入糧食安全考核指標，而是強制要求種植小麥，小麥的種植又需要大量水資源，甘肅西部地區(qū)不僅資源條件難以支持，經濟效益也不好。
2. 如何解決任期制和農業(yè)長效機制之間的矛盾
目前國有企業(yè)負責人都是任期制，若任期制時間較長，對企業(yè)的長遠發(fā)展較為有利，但實際任期往往較短，造成政策延續(xù)性不強，影響了企業(yè)長遠發(fā)展。這不僅是農墾企業(yè)面臨的問題，其他國有企業(yè)也可能面臨，但在農業(yè)企業(yè)中尤為明顯，因為農業(yè)往往需要更長的投入時間才能看到明顯效果。所以，有時候會看到前任領導栽下的“樹”卻由后任領導來“乘涼”。在最近幾年的調研中調研組了解到有的農場種植了果樹；新的領導班子就任后，將即將掛果的果樹砍掉，轉而進行其他農業(yè)活動。農業(yè)需要以“年”為單位的投入期才可能進入收獲期，但領導的任期相對較短，這兩者之間的矛盾如何解決？
3. 如何處理社會穩(wěn)定與經濟發(fā)展的關系
20世紀80〜90年代，由于農業(yè)經營效益不好，加上當時的經濟和技術水平低，農場為了穩(wěn)定生產，讓職工承包土地，目前大部分農墾都形成了以職工家庭農場為基礎的雙層經營體制。在農業(yè)景氣度提升與經濟技術水平變化的雙重影響下，相當多的農場看到了統(tǒng)一經營的好處，傾向加大統(tǒng)一經營力度時，如何處理好職工利益與農場可持續(xù)發(fā)展關系是目前更多農場面臨的問題。另外，同時期相當多的農場還引進了外來務工人員，他們已經在農場工作近四十年。例如，勤鋒農場為了有足夠的人種地，在20世紀80年代接收約八百名水庫移民，他們不是農場職工，也沒有職工相應的社會保障。勤鋒農場有統(tǒng)一經營的動力，但如何正確協(xié)調與這些移民的利益關系，保證社會穩(wěn)定的同時，實現(xiàn)更好的經濟效益？不僅甘肅農墾有這一問題，其他地區(qū)的大部分農墾不同程度上也有類似的問題。在經濟欠發(fā)達地區(qū)，職工子女往往沒有更好的就業(yè)渠道，也希望通過承包土地來獲得穩(wěn)定的經濟來源，這使得處理此類問題難度更大。
四、國有農場未來發(fā)展的思考與建議
總體來說，農墾系統(tǒng)面臨著諸多問題，包括領導任期與農業(yè)長效機制的沖突，經濟效益與四大使命的協(xié)調，經營管理機制的改革，以及如何處理職工和外來人員的問題等。解決這些問題需要綜合考慮各方面的因素，以實現(xiàn)農墾系統(tǒng)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。
第一，協(xié)調好農業(yè)的長周期性和短期的經營決策，加強針對農墾改革方向的戰(zhàn)略性研究，做好頂層設計。在經濟學中，常常通過蛛網(wǎng)模型分析農業(yè)，因為農業(yè)是一個長周期行業(yè)，每年都有波動，且長期存在周期性。我們在過去解決農墾經營困難時所采取的措施，如承包經營、職工包地等，可能已經變成了現(xiàn)在問題的源頭，因為農業(yè)經濟周期發(fā)生了變化，國家農業(yè)政策也有所調整。
第二，建立完善的經營管理機制，處理好理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯。理論邏輯主要解決的是應然問題，也就是應該如何去做。習近平總書記一直強調“兩個毫不動搖”，我們需要準確把握未來農業(yè)發(fā)展方向，同等重視實踐邏輯和歷史邏輯。比如，考慮到部分外來務工人員在農場工作二三十年，不能簡單依據(jù)法律不再讓這些人員承包土地，既要做到合法，也要做到合情合理。
第三，協(xié)調政策統(tǒng)一與因地制宜的關系，杜絕“一刀切”。在一些外來人口較少、市場經濟相對發(fā)達的地方，比如安徽農墾按法律法規(guī)清退外來承包人員，提升統(tǒng)一經營程度，這樣做或許可行。但甘肅農墾不能用安徽農墾的方式對待外來人員，否則可能引起社會的不穩(wěn)定。要結合具體情況，尤其是每個農墾區(qū)的具體情況制定政策。政策原則性越強越好，各地方根據(jù)自己的實際情況制定更具體的措施，讓各個農場的負責人有主動工作的動力。總體來說，應該給農墾一個方向，然后讓各農墾根據(jù)本地實際情況決定具體路徑。
第四，強化對農墾企業(yè)社會化服務功能的考核。1959年4月29日，毛澤東同志就機械化等六個問題寫了一篇《黨內通信》，提出“農業(yè)的根本出路在于機械化”的著名論斷，為我國農業(yè)發(fā)展之路指明了方向。目前全國農墾企業(yè)的機械化程度已經很高，下一步農墾不僅要提升自身機械化程度，還要積極開展對周邊農戶社會化服務，既可以降低自身機械化的成本，又可以解決周邊農戶機械化成本，解決“誰來種地”的難題。條山農場在冷庫有富余能力的情況下，積極為當?shù)厮N植戶提供服務，不僅增加了收入，而且使果農在豐年有一個好收入。黃羊河農場周邊農民跟隨黃羊河農場種植馬鈴薯，已經形成事實上的“技術溢出”，下一步農場應主動利用自己的技術優(yōu)勢，提供農技服務，帶動農戶增收。農墾企業(yè)社會化服務不僅應成為其考核的指標，相關部門也應出臺政策，對其進行鼓勵與支持。
第五，帶動當?shù)夭粩嗵剿靼菪跃G色發(fā)展道路。目前農業(yè)污染及大量使用農藥、化肥所帶來的高排放已經成為中國綠色發(fā)展的難題；在有些地區(qū)，農業(yè)的高強度用水也是地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的難題。由于水資源缺乏，甘肅農墾十分注意節(jié)水技術，大量農田使用節(jié)水滴灌技術，甚至黃羊河農場還成立生產滴灌設施的工廠。農場農業(yè)技術水平較高，可以根據(jù)當?shù)氐淖匀粭l件，選擇更加合適的農作物進行種植。黃羊河農場選擇種植馬鈴薯，不僅比種小麥效益好，而且節(jié)水；農場還完善了水肥一體化技術，精準施肥，減少化肥使用量。農作物選擇及標準化的種植技術被當?shù)剞r戶學習，對當?shù)厣鷳B(tài)可持續(xù)發(fā)展產生了積極影響。
第六，處理好國有農場土地資產化與證券化。目前全國國有農場土地確權工作基本完成，土地（特別是耕地）是國有農場事實上最重要的資產。因而有些理論與實際工作者積極探索土地資產化與證券化的路徑。
江蘇農墾和甘肅農墾在土地經營模式方面有所不同：江蘇農墾土地資產在集團公司，集團公司將土地通過長期租賃合同交給集團控股的上市公司經營；而甘肅農墾的部分土地資產在改革發(fā)展過程中通過定向增發(fā)、資產置換等形式重組到集團控股的上市公司亞盛集團。
調研組認為，在目前情況下，應該嚴格控制土地資產化與證券化，不鼓勵國有農場將土地抵押貸款、入股等資產化與證券化的方式，以防國有農地的流失。
作者單位 中國社會科學院工業(yè)經濟研究所
責任編輯：經濟研究處
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