中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見
（2024年2月5日）
糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央采取一系列硬措施，堅守耕地保護紅線。同時，我國人多地少的國情沒有變，耕地“非農化”、“非糧化”問題仍較突出，耕地保護形勢依然嚴峻、任務更加艱巨。為加強耕地保護、提升耕地質量、完善占補平衡，經黨中央、國務院同意，現提出如下意見。
一、總體要求
加強耕地保護、提升耕地質量、完善占補平衡，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，將耕地保護作為系統(tǒng)工程，堅持耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，尊重規(guī)律、因勢利導、因地制宜、久久為功，充分調動各類主體保護耕地積極性，提高耕地生產能力，穩(wěn)步拓展農業(yè)生產空間，把牢糧食安全主動權，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)夯實糧食安全根基。
工作中要做到：
——堅持量質并重。在保持耕地數量總體穩(wěn)定前提下，全力提升耕地質量，堅持高標準農田建設與農田水利建設相結合，真正把永久基本農田建成高標準農田。嚴格落實耕地占補平衡，切實做到數量平衡、質量平衡、產能平衡，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占整補散。
——堅持嚴格執(zhí)法。實行最嚴格的耕地保護制度，采取“長牙齒”的硬措施保護耕地，分級落實各級黨委和政府耕地保護主體責任，整合監(jiān)管執(zhí)法力量，形成工作合力，堅決遏制耕地“非農化”，防止永久基本農田“非糧化”。
——堅持系統(tǒng)推進。把耕地保護放在建設人與自然和諧共生的中國式現代化中考量，落實好主體功能區(qū)戰(zhàn)略，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。
——堅持永續(xù)利用。處理好近期與長遠的關系，推進耕地用養(yǎng)結合和可持續(xù)利用，保持和提升耕地地力，既滿足當代人的需要，更為子孫后代留下更多發(fā)展空間。
主要目標是：落實新一輪國土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農田保護任務，全國耕地保有量不低于18.65億畝，永久基本農田保護面積不低于15.46億畝，逐步把永久基本農田建成適宜耕作、旱澇保收、高產穩(wěn)產的現代化良田；耕地保護責任全面壓實，耕地質量管理機制健全，耕地占補平衡制度嚴密規(guī)范，各類主體保護耕地、種糧抓糧積極性普遍提高，各類耕地資源得到有效利用，支撐糧食生產和重要農產品供給能力進一步增強，為保障國家糧食安全、建設農業(yè)強國奠定堅實基礎。
二、全面壓實耕地保護責任
（一）堅決穩(wěn)住耕地總量。逐級分解耕地和永久基本農田保護任務，納入各級國土空間規(guī)劃，落實到地塊并上圖入庫。各級黨委和政府要將耕地和永久基本農田保護作為必須完成的重大政治任務，確保耕地保護紅線決不突破。
（二）持續(xù)優(yōu)化耕地布局。南方省份有序恢復部分流失耕地，遏制“北糧南運”加劇勢頭。各地要結合第三次全國土壤普查，開展土壤農業(yè)利用適宜性評價，通過實施全域土地綜合整治、高標準農田建設、優(yōu)質耕地恢復補充等措施，統(tǒng)籌耕地和林地、草地等其他農用地保護。自然資源部要會同農業(yè)農村部等部門制定永久基本農田保護紅線管理辦法，推動零星耕地和永久基本農田整合調整，促進集中連片。
（三）嚴格開展耕地保護責任考核。全面落實耕地保護黨政同責，國家每年對省級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責任制情況進行考核，對突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決”，嚴肅問責、終身追責。省級黨委和政府對本省域內耕地保護負總責，對省域內各級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責任制情況進行嚴格考核。
三、全力提升耕地質量
（四）加強高標準農田建設。出臺全國逐步把永久基本農田建成高標準農田的實施方案，明確建設內容、投入標準和優(yōu)先序，健全與高標準農田建設相適應的保障機制，加大高標準農田建設投入和管護力度。開展整區(qū)域建設示范，優(yōu)先把東北黑土地區(qū)、平原地區(qū)、具備水利灌溉條件地區(qū)的耕地建成高標準農田。強化中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實、群眾參與機制，加強考核評價，對因不履行或者不正確履行職責而未完成年度建設任務的地方依規(guī)依紀嚴肅問責。建立健全農田建設工程質量監(jiān)督檢驗體系，完善工程質量監(jiān)督執(zhí)法手段，確保高標準農田建一畝成一畝。各地要健全管護機制，明確管護主體，落實管護責任，合理保障管護經費，完善管護措施。高標準農田統(tǒng)一納入全國農田建設監(jiān)管平臺，嚴禁擅自占用，確保各地已建高標準農田不減少。
（五）加強耕地灌排保障體系建設?？茖W編制全國農田灌溉發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌水土資源條件，推進灌溉面積增加。結合推進國家骨干網水源工程和輸配水工程，新建一批節(jié)水型、生態(tài)型灌區(qū)。加快大中型灌區(qū)現代化改造，配套完善灌排工程體系，提高運行管護水平。嚴格執(zhí)行占用農業(yè)灌溉水源、灌排工程設施補償制度。
（六）實施黑土地保護工程。統(tǒng)籌推進侵蝕溝治理、農田基礎設施建設、肥沃耕層構建等綜合治理，加強黑土地保護標準化示范建設。完善黑土地質量監(jiān)測預警網絡，加強工程實施評估和成效監(jiān)測。適時調整優(yōu)化黑土地保護范圍，實現應保盡保。依法落實地方黑土地保護主體責任。健全部門協同機制，統(tǒng)籌政策措施、資金項目等，形成保護合力。依法嚴厲打擊整治破壞黑土地等違法犯罪行為。
（七）加強退化耕地治理。實施酸化等退化耕地治理工程。對酸化、潛育化等退化耕地，通過完善田間設施、改良耕作制度、培肥耕作層、施用土壤調理物料等方式進行治理。加快土壤酸化重點縣全域治理。對沙化、風蝕、水蝕耕地開展綜合治理，防治水土流失。
（八）抓好鹽堿地綜合改造利用。全面摸清鹽堿地資源狀況，建立鹽堿耕地質量監(jiān)測體系。實施鹽堿耕地治理工程，分區(qū)分類開展鹽堿耕地治理改良，加強耕地鹽堿化防治。梯次推進鹽堿地等耕地后備資源開發(fā)。堅持“以種適地”同“以地適種”相結合，培育推廣耐鹽堿品種和鹽堿地治理實用技術。
（九）實施有機質提升行動。制定實施耕地有機質提升行動方案，改良培肥土壤，提升耕地地力，確保耕地有機質只增不減。加快推廣有機肥替代化肥，推進畜禽糞肥就地就近還田利用等用地養(yǎng)地措施。建立耕地有機質提升標準化體系，加強示范引領。
（十）完善耕地質量建設保護制度。加快耕地質量保護立法。完善耕地質量調查評價制度，建立統(tǒng)一的耕地質量評價方法、標準、指標。每年開展耕地質量變更調查評價，每5年開展耕地質量綜合評價，適時開展全國土壤普查。建立健全國家、省、市、縣四級耕地質量監(jiān)測網絡體系。完善耕地質量保護與建設投入機制，中央和地方財政要為提升耕地質量提供資金保障。
四、改革完善耕地占補平衡制度
（十一）改革占補平衡管理方式。將非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理。補充耕地堅持以恢復優(yōu)質耕地為主、新開墾耕地為輔的原則，自然保護地、生態(tài)保護紅線內禁止新開墾耕地，嚴重沙化土地、嚴重石漠化土地、重點沙源區(qū)、沙塵傳輸通道、25度以上陡坡、河湖管理范圍及重點林區(qū)、國有林場等區(qū)域原則上不作為補充耕地來源。改進占補平衡落實方式，各類實施主體將非耕地墾造、恢復為耕地的，符合規(guī)定的可作為補充耕地。堅持“以補定占”，在實現耕地總量動態(tài)平衡前提下，將省域內穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農建設允許占用耕地規(guī)模上限，對違法建設相應凍結補充耕地指標。自然資源部要會同有關部門制定完善耕地占補平衡管理配套政策。
（十二）完善占補平衡落實機制。建立占補平衡責任落實機制，國家管控各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）耕地總量，確保不突破全國耕地保護目標；各省（自治區(qū)、直轄市）加強對省域內耕地占用補充工作的統(tǒng)籌，確保年度耕地總量動態(tài)平衡；市縣抓好落實，從嚴管控耕地占用，補足補優(yōu)耕地。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要將補充耕地指標統(tǒng)一納入省級管理平臺，規(guī)范調劑程序，合理確定調劑補償標準，嚴格管控調劑規(guī)模，指標調劑資金納入預算管理。堅決防范和糾正單純追求補充耕地指標、不顧自然條件強行補充的行為。生態(tài)脆弱、承擔生態(tài)保護重點任務地區(qū)的國家重大建設項目，由國家統(tǒng)籌跨省域集中開墾，定向支持落實耕地占補平衡。
（十三）加強對補充耕地主體補償激勵。各類非農建設、造林種樹、種果種茶等占用耕地的，必須落實補充耕地責任，沒有條件自行補充的，非農建設要按規(guī)定繳納耕地開墾費。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要結合實際，分類分主體制定耕地開墾費等費用標準并及時調整，統(tǒng)籌安排資金用于耕地保護與質量建設。各地可對未占用耕地但已實施墾造或恢復耕地的主體給予適當補償。
（十四）健全補充耕地質量驗收制度。農業(yè)農村部要會同自然資源部出臺補充耕地質量驗收辦法，完善驗收標準，強化剛性約束。墾造和恢復的耕地要符合高標準農田建設要求，達到適宜耕作、旱澇保收、高產穩(wěn)產標準且集中連片、可長期穩(wěn)定利用，質量不達標的不得用于占用耕地的補充。完善補充耕地后續(xù)管護、再評價機制，把補充耕地后續(xù)培肥管護資金納入占用耕地成本。補充耕地主體要落實后續(xù)培肥管護責任，持續(xù)熟化土壤、培肥地力。
五、調動農民和地方保護耕地、種糧抓糧積極性
（十五）提高種糧農民收益。健全種糧農民收益保障機制，完善價格、補貼、保險政策。推動現代化集約化農業(yè)發(fā)展，實施多種形式的適度規(guī)模經營，提高生產效率，增加糧食種植比較收益，調動農民保護耕地和種糧積極性。
（十六）健全耕地保護和糧食生產利益補償機制。加大對糧食主產區(qū)支持力度，充分調動地方抓耕地保護和糧食生產的積極性，形成糧食主產區(qū)、主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)耕地保護合力。實施耕地保護經濟獎懲機制，對耕地保護任務缺口省份收取經濟補償，對多承擔耕地保護目標任務的省份給予經濟獎勵。
（十七）加強撂荒地治理利用。以全國國土變更調查數據為基礎，結合實地核查，摸清撂荒地底數，分類推進治理利用。綜合采用土地托管、代種代耕、農田水利設施建設等措施，盡快恢復生產。
六、積極開發(fā)各類非傳統(tǒng)耕地資源
（十八）充分利用非耕地資源發(fā)展高效設施農業(yè)。加強科技研發(fā)和生產投資，推進農業(yè)生產技術改造和設施建設，在具備水資源條件的地區(qū)探索科學利用戈壁、荒漠等發(fā)展可持續(xù)的現代設施農業(yè)，強化大中城市現代化都市設施農業(yè)建設。
七、強化保障措施
（十九）加強黨的領導。堅持正確政治方向，把黨的領導落實到耕地保護工作全過程各方面。各級黨委和政府要承擔起耕地保護主體責任，自然資源、農業(yè)農村、發(fā)展改革、財政、生態(tài)環(huán)境、水利、林草等部門要按職責分工加強協同配合。各地區(qū)各有關部門可按照本意見精神，結合實際制定配套文件并抓好貫徹落實。
（二十）嚴格督察執(zhí)法。建立健全耕地保護“長牙齒”硬措施工作機制，以“零容忍”態(tài)度嚴肅查處各類違法占用耕地行為。強化國家自然資源督察，督察地方落實耕地保護主體責任，不斷提升督察效能。完善行政執(zhí)法機關、督察機構與紀檢監(jiān)察機關和審計、組織人事等部門貫通協調機制，加強干部監(jiān)督，嚴肅追責問責；加強行政執(zhí)法機關、督察機構與公安機關、審判機關、檢察機關等的協作配合，強化行政執(zhí)法與行政審判、刑事司法工作的銜接，統(tǒng)一行政執(zhí)法與司法裁判的法律適用標準，充分發(fā)揮公益訴訟、司法建議等作用。耕地整改恢復要實事求是，尊重規(guī)律，保護農民合法權益，適當留出過渡期，循序漸進推動。
（二十一）加強宣傳引導。做好耕地保護法律政策宣傳解讀。暢通社會監(jiān)督渠道，及時回應社會關切，引導全社會樹立嚴格保護耕地意識，營造自覺主動保護耕地的良好氛圍。
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