深化耕地占補(bǔ)平衡改革 守牢耕地保護(hù)紅線
——《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》解讀
近日，自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），在調(diào)整完善占用耕地補(bǔ)償制度、改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式、強(qiáng)化補(bǔ)充耕地管理、嚴(yán)格補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑和加強(qiáng)管理政策銜接方面，提出了明確規(guī)定和要求。圍繞《通知》出臺(tái)背景和主要考慮、具體細(xì)化措施、耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”、貫徹落實(shí)要求等問(wèn)題，自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。
記者：《通知》出臺(tái)是基于怎樣的背景和考慮？
部耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人：習(xí)近平總書(shū)記高度重視耕地保護(hù)工作，多次發(fā)表重要講話、作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，要求采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施保護(hù)好，絕不能有閃失。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，非農(nóng)建設(shè)占用是耕地減少的主要原因，我們主要通過(guò)實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度彌補(bǔ)耕地流失。這項(xiàng)制度實(shí)施20多年來(lái)，有效彌補(bǔ)了非農(nóng)建設(shè)占用耕地造成的損失，倒逼了各類非農(nóng)建設(shè)盡量不占或少占耕地，對(duì)守牢耕地保護(hù)紅線發(fā)揮了不可替代的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，耕地減少的原因日趨多元，特別是近年來(lái)，耕地與其他農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換的平衡格局被打破，造林種樹(shù)和種果種茶等成為耕地減少的主要原因，耕地占用與保護(hù)的主要矛盾發(fā)生了重大變化。與此同時(shí)，經(jīng)過(guò)多年持續(xù)開(kāi)發(fā)，全國(guó)耕地后備資源日漸匱乏，一些地方接近枯竭，加之保護(hù)生態(tài)的剛性約束，通過(guò)開(kāi)墾宜耕未利用地補(bǔ)充耕地難度越來(lái)越大。此外，一些地方執(zhí)行政策走偏走樣，出現(xiàn)了占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣甚至弄虛作假等情況。這些問(wèn)題需要通過(guò)系統(tǒng)改革來(lái)解決。
對(duì)此，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第二次會(huì)議明確，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，確保達(dá)到平衡標(biāo)準(zhǔn)。近日發(fā)布的《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)改革完善占補(bǔ)平衡制度作出系統(tǒng)部署，明確改革耕地占補(bǔ)平衡管理方式、完善占補(bǔ)平衡落實(shí)機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充耕地主體補(bǔ)償激勵(lì)和健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度等要求。為了貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，自然資源部以《意見(jiàn)》為指引，會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺(tái)《通知》，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)《意見(jiàn)》要求，推進(jìn)占補(bǔ)平衡改革落地見(jiàn)效。
記者：圍繞占補(bǔ)平衡改革要求，《通知》提出了哪些細(xì)化措施？
部耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人：本次占補(bǔ)平衡改革旨在建立以省域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為核心的占補(bǔ)平衡新機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化耕地總量管控和“以補(bǔ)定占”管理，穩(wěn)步提升耕地質(zhì)量，牢牢守住耕地保護(hù)紅線?！锻ㄖ肪劢埂兑庖?jiàn)》明確的重大改革要求，細(xì)化明確17條政策措施，主要包括以下5個(gè)方面：
一是調(diào)整完善占用耕地補(bǔ)償制度。《通知》提出改進(jìn)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地落實(shí)占補(bǔ)平衡、耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地落實(shí)進(jìn)出平衡的管理機(jī)制，除個(gè)別國(guó)家規(guī)定的可不落實(shí)補(bǔ)充耕地的特殊情形外，各類占用耕地均應(yīng)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。考慮到占用耕地用途和主體之間的差異性，《通知》對(duì)補(bǔ)充耕地落實(shí)要求作出了不同規(guī)定：非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，由占用耕地的單位或個(gè)人依法依規(guī)履行補(bǔ)充耕地義務(wù)，不能自行落實(shí)補(bǔ)充的，應(yīng)按規(guī)定足額繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)。造林種樹(shù)、種果種茶等造成耕地減少的，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村村民住宅建設(shè)依法依規(guī)占用耕地的，由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)；其中，對(duì)工商企業(yè)等流轉(zhuǎn)土地并將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的占用耕地行為，要求各地依法嚴(yán)格審查審核，采取規(guī)劃管控、經(jīng)濟(jì)調(diào)劑等手段進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。在補(bǔ)充耕地來(lái)源方面，《通知》明確在符合國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的前提下，國(guó)土調(diào)查成果中各類非耕地地類，均可作為補(bǔ)充耕地來(lái)源；要求各地以恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開(kāi)墾耕地為輔，優(yōu)先將從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地恢復(fù)為耕地，因地制宜推動(dòng)園林地“上坡”、耕地“下坡”；堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、以水定地，穩(wěn)妥有序開(kāi)發(fā)未利用地。
二是改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式?！锻ㄖ诽岢鰢?guó)家對(duì)各省（區(qū)、市）各類占用耕地與補(bǔ)充耕地實(shí)行年度“算大賬”，實(shí)施省級(jí)行政區(qū)域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、質(zhì)量穩(wěn)定監(jiān)督管理；強(qiáng)化非農(nóng)建設(shè)占用耕地“以補(bǔ)定占”管控，以新一輪國(guó)土空間規(guī)劃確定耕地保護(hù)目標(biāo)的基期年份（即2020年）的穩(wěn)定利用耕地總量為基準(zhǔn)，將省域內(nèi)現(xiàn)狀穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為該省份非農(nóng)建設(shè)“以補(bǔ)定占”管控規(guī)模上限，用于控制下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模。為了做好與耕地保護(hù)缺口恢復(fù)的銜接，《通知》明確穩(wěn)定利用耕地凈增加量可用于抵補(bǔ)缺口或作為非農(nóng)建設(shè)“以補(bǔ)定占”管控規(guī)模，具體數(shù)量由各?。▍^(qū)、市）結(jié)合本地實(shí)際合理確定。此外，根據(jù)各?。▍^(qū)、市）耕地保護(hù)目標(biāo)完成情況，《通知》提出實(shí)行非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡差別化管控，對(duì)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)低于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份，強(qiáng)化過(guò)程管理，要求各地建立非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)，在建設(shè)項(xiàng)目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時(shí)根據(jù)占用耕地規(guī)模相應(yīng)掛鉤核銷補(bǔ)充耕地指標(biāo)；對(duì)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份，以及《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》出臺(tái)前已批復(fù)新一輪總體規(guī)劃的省份，強(qiáng)化耕地總量管控，在耕地保護(hù)目標(biāo)不突破的前提下，建設(shè)項(xiàng)目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時(shí)，可不實(shí)行掛鉤管理，但建設(shè)用地單位應(yīng)按規(guī)定落實(shí)補(bǔ)充耕地義務(wù)。國(guó)土空間規(guī)劃中期評(píng)估調(diào)整后耕地保護(hù)目標(biāo)發(fā)生變動(dòng)的省份，按照上述管控原則，非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡管理方式相應(yīng)調(diào)整。需要說(shuō)明的是，實(shí)施非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡差別化管控，是根據(jù)耕地保護(hù)目標(biāo)完成情況對(duì)占補(bǔ)平衡過(guò)程管理的差別化舉措，絕不意味著放松底線要求。
三是強(qiáng)化補(bǔ)充耕地管理。《通知》提出各類實(shí)施主體依法依規(guī)將非耕地墾造、恢復(fù)為穩(wěn)定利用耕地的，均可作為補(bǔ)充耕地。補(bǔ)充耕地由自然資源主管部門(mén)核定補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)開(kāi)展補(bǔ)充耕地質(zhì)量鑒定，符合條件的要及時(shí)劃入永久基本農(nóng)田，逐步達(dá)到旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，《通知》要求強(qiáng)化非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地報(bào)備管理，規(guī)定用于落實(shí)非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡的補(bǔ)充耕地，應(yīng)為稟賦良好、集中連片、耕地質(zhì)量達(dá)到上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設(shè)占用耕地平均質(zhì)量等級(jí)的新增穩(wěn)定利用耕地，并明確由自然資源主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)按照縣級(jí)申報(bào)、市級(jí)審核、省級(jí)復(fù)核的程序，報(bào)備形成補(bǔ)充耕地指標(biāo)。
四是嚴(yán)格補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，堅(jiān)持縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔的原則，非農(nóng)建設(shè)占用耕地進(jìn)行跨地市調(diào)劑補(bǔ)充的，原則上應(yīng)為省級(jí)以上重大建設(shè)項(xiàng)目；同時(shí)，明確對(duì)生態(tài)脆弱、承擔(dān)生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)的地區(qū)和符合條件的重大建設(shè)項(xiàng)目，可通過(guò)國(guó)家集中開(kāi)墾定向支持落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡?！锻ㄖ愤€要求，各?。▍^(qū)、市）要從嚴(yán)規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，制定指標(biāo)調(diào)劑規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范調(diào)劑程序，合理確定調(diào)劑補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管控指標(biāo)調(diào)劑規(guī)模；補(bǔ)充耕地指標(biāo)要統(tǒng)一納入省級(jí)管理平臺(tái)，實(shí)行公開(kāi)透明規(guī)范調(diào)劑，調(diào)劑資金按規(guī)定納入預(yù)算管理。
五是加強(qiáng)管理政策銜接。為了做好新舊政策銜接，《通知》明確耕地占補(bǔ)平衡新管理方式實(shí)施后，原補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)中尚未使用的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，可以繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)使用。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批時(shí)需要掛鉤補(bǔ)充耕地指標(biāo)的省份，《通知》提出相關(guān)省份在完成省級(jí)耕地占補(bǔ)平衡管理平臺(tái)建設(shè)和非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備后，即可按新管理方式申報(bào)建設(shè)用地。為落實(shí)“大占補(bǔ)”要求，做好與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的銜接，《通知》明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中涉及耕地占用和補(bǔ)充的，統(tǒng)一納入耕地占補(bǔ)平衡管理，自然資源部將出臺(tái)專門(mén)文件進(jìn)一步細(xì)化明確要求。
記者：在落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”方面，《通知》如何考慮？
部耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人：嚴(yán)把補(bǔ)充耕地驗(yàn)收關(guān)口、確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量是落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的關(guān)鍵。《意見(jiàn)》提出要健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，明確質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的不得用于占用耕地的補(bǔ)充。對(duì)此，《通知》提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村部建立統(tǒng)一的補(bǔ)充耕地質(zhì)量鑒定方法和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化剛性約束，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量平均水平不低于各類占用耕地質(zhì)量平均水平，納入非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地報(bào)備范圍的補(bǔ)充耕地質(zhì)量不低于上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設(shè)占用耕地平均質(zhì)量等級(jí)。
為了確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量可靠，《通知》明確縣級(jí)以上地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量進(jìn)行鑒定，鑒定結(jié)果作為非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地報(bào)備和補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)的依據(jù)。此外，為確保補(bǔ)充耕地長(zhǎng)期穩(wěn)定利用，《通知》明確要求將補(bǔ)充耕地后續(xù)培肥管護(hù)資金納入占用耕地成本，縣級(jí)人民政府要加強(qiáng)墾造和恢復(fù)耕地的質(zhì)量建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或相關(guān)權(quán)利人持續(xù)耕種，組織補(bǔ)充耕地主體、經(jīng)營(yíng)主體對(duì)補(bǔ)充耕地持續(xù)開(kāi)展地力培肥和后期管護(hù)，提升耕地質(zhì)量。
記者：各地在貫徹落實(shí)《通知》要求、加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理工作中應(yīng)注意什么問(wèn)題？
部耕地保護(hù)監(jiān)督司有關(guān)負(fù)責(zé)人：改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理，是黨中央、國(guó)務(wù)院根據(jù)耕地保護(hù)新形勢(shì)作出的重要決策部署。各地要高度重視、精心部署，科學(xué)制定貫徹落實(shí)措施，確保改革部署及時(shí)落地。
一是要深刻領(lǐng)會(huì)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的部署和要求，充分認(rèn)識(shí)此次改革的重要意義，準(zhǔn)確理解和把握《通知》政策規(guī)定。各地要根據(jù)占用耕地用途和主體，明確差異化的補(bǔ)充耕地落實(shí)要求；根據(jù)非農(nóng)建設(shè)占用耕地區(qū)位、類型和質(zhì)量等級(jí)，制定差別化的耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。要探索編制耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，合理安排耕地和永久基本農(nóng)田布局，科學(xué)安排補(bǔ)充耕地空間和時(shí)序。要對(duì)具備重要生態(tài)功能的水田實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，嚴(yán)格控制占用規(guī)模，在適宜水田耕種區(qū)域有序?qū)嵤┧镅a(bǔ)充，保持省域內(nèi)水田總量基本穩(wěn)定。要嚴(yán)格規(guī)范做好耕地占補(bǔ)平衡管理工作，結(jié)合實(shí)際建立省級(jí)耕地占補(bǔ)平衡管理平臺(tái)。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批需要掛鉤補(bǔ)充耕地指標(biāo)的省份，要盡快明確補(bǔ)充耕地報(bào)備入庫(kù)的環(huán)節(jié)程序和操作方法，完成儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。
二是要分級(jí)壓實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)“國(guó)家管總量、省級(jí)負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的占補(bǔ)平衡落實(shí)機(jī)制。各?。▍^(qū)、市）加強(qiáng)對(duì)省域內(nèi)耕地占用補(bǔ)充工作的統(tǒng)籌，確保耕地保護(hù)目標(biāo)不突破、耕地質(zhì)量不降低；除因經(jīng)嚴(yán)格批準(zhǔn)納入國(guó)家生態(tài)退耕等特殊情形造成耕地減少外，省域內(nèi)現(xiàn)狀耕地面積原則上應(yīng)不低于新一輪國(guó)土空間規(guī)劃基期年份的耕地面積。市縣要負(fù)責(zé)抓好落實(shí)，重點(diǎn)把握好從嚴(yán)管控耕地占用和補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)耕地兩個(gè)方面。在從嚴(yán)管控耕地占用方面，要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用計(jì)劃管控要求，堅(jiān)持節(jié)約集約用地，加強(qiáng)耕地用途轉(zhuǎn)用監(jiān)督；嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問(wèn)題，堅(jiān)決防止未批先建、造林綠化隨意占用耕地、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、挖湖造景占用耕地等行為。在補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)耕地方面，要嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)充耕地要求，結(jié)合土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鹽堿地等未利用地綜合開(kāi)發(fā)利用和耕地整改恢復(fù)等工作，積極穩(wěn)妥推進(jìn)耕地恢復(fù)，科學(xué)適度開(kāi)發(fā)宜耕后備資源，加強(qiáng)墾造和恢復(fù)耕地的質(zhì)量建設(shè)，持續(xù)熟化土壤、培肥地力、提升質(zhì)量，確保各類占用耕地得到及時(shí)保質(zhì)保量補(bǔ)充。
三是要強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同配合。耕地占補(bǔ)平衡工作涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境和林草等多個(gè)部門(mén)，需要大家在政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下各司其職、密切配合。自然資源主管部門(mén)要主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，共同推動(dòng)占補(bǔ)平衡改革盡快落地見(jiàn)效。（趙婧）
責(zé)任編輯：經(jīng)濟(jì)研究處
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