農(nóng)墾是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的骨干和代表，是中國特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系不可或缺的重要組成部分。同時，農(nóng)墾還具有特殊性，在國有農(nóng)場的區(qū)域內(nèi)，既有城鎮(zhèn)，亦有鄉(xiāng)村。一直以來，國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設(shè)的政策及法規(guī)不健全，與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求仍有差距。因此，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善相關(guān)政策法規(guī)，補(bǔ)上國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設(shè)短板。
一、基本情況
根據(jù)《2021中國農(nóng)墾統(tǒng)計年鑒》，2020年末全國共有1831個國有農(nóng)場，土地總面積326570.66平方公里，常住人口1127.43萬人；共有小城鎮(zhèn)621個，常住人口499.86萬人，按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化水平為44.34%，比全國常住人口城鎮(zhèn)化率63.89%低了19.55個百分點(diǎn)。
根據(jù)國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)，2021年末，廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場土地面積為334.36萬畝，其中位于城鎮(zhèn)的總共3.68萬畝，占比僅1.1%，其余98.9%的土地屬于鄉(xiāng)村；共有1079個居民點(diǎn)，常住人口為33.44萬人；共有41個小城鎮(zhèn)，常住人口為14.70萬人，按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率為43.96%。
需要說明的是，國有農(nóng)場小城鎮(zhèn)與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的小城鎮(zhèn)概念并不相同。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)墾局有關(guān)文件給出的定義，國有農(nóng)場小城鎮(zhèn)一般是指農(nóng)場場部或獨(dú)立建制的單位所在地，已經(jīng)具有一定的人口（居住人口在2000人以上）、工業(yè)和商業(yè)的聚集規(guī)模，是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，并具有較強(qiáng)的輻射能力；經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的管理區(qū)區(qū)部形成人口和社會經(jīng)濟(jì)要素的聚集鎮(zhèn)，具有了一定的城鎮(zhèn)規(guī)模，也可納入小城鎮(zhèn)的范疇。而按照《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)——城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語》（GB/T50280—98）的定義，城鎮(zhèn)是“以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主要特征的居民點(diǎn)。包括國家行政建制設(shè)立的市與鎮(zhèn)”。同時按照《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)〔2014〕51號），城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市。故城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的小城鎮(zhèn)是指建制鎮(zhèn)和城區(qū)常住人口50萬以下的小城市。
二、現(xiàn)有的政策法規(guī)
（一）中央層面的政策法規(guī)
1982年2月，原國家農(nóng)墾部參照國家建委頒發(fā)的《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》和國家建委、國家農(nóng)委印發(fā)的《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》，制定了《國營農(nóng)場小城鎮(zhèn)規(guī)劃要點(diǎn)》，明確，“國營農(nóng)場小城鎮(zhèn)是指國營農(nóng)場的場部和較大的分場場部所在地，其他的分場場部和生產(chǎn)隊(duì)，均作為居民點(diǎn)；國營農(nóng)場的小城鎮(zhèn)規(guī)劃和居民點(diǎn)規(guī)劃，應(yīng)報農(nóng)墾主管部門審批”。
1986年3月，《中共中央 國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部<關(guān)于農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革問題的報告>的通知》（中發(fā)〔1986〕8號）提出，“職工住房制度要進(jìn)行改革。農(nóng)場過去建設(shè)的職工家屬宿舍，可以合理作價賣給職工。今后新建職工住房，由農(nóng)場統(tǒng)一規(guī)劃，分配建房基地，職工自建或職工自建公助”。
1993年6月，國務(wù)院頒發(fā)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第116號），明確，“未設(shè)鎮(zhèn)建制的國營農(nóng)場場部、國營林場場部及其基層居民點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)管理，分別由國營農(nóng)場、國營林場主管部門負(fù)責(zé)，參照本條例執(zhí)行”。
2008年7月，《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)規(guī)定的批復(fù)》（國函〔2008〕60號）規(guī)定：“城鎮(zhèn)包括城區(qū)（指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域和鎮(zhèn)區(qū)）和鎮(zhèn)區(qū)（指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域），鄉(xiāng)村是指城鎮(zhèn)以外的區(qū)域，與政府駐地的實(shí)際建設(shè)不連接，且常住人口在3000人以上的獨(dú)立的工礦區(qū)、開發(fā)區(qū)、科研單位、大專院校等特殊區(qū)域及農(nóng)場、林場的場部駐地視為鎮(zhèn)區(qū)”。
2015年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號）提出，“推進(jìn)墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化，遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)的國有農(nóng)場要逐步發(fā)展成為功能設(shè)施齊全、公共服務(wù)配套的新型小城鎮(zhèn)，毗鄰城鎮(zhèn)的國有農(nóng)場，要加大區(qū)域資源共享共建力度，與地方政府合作開展城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，防止互相隔離和重復(fù)建設(shè)，推動墾地城鎮(zhèn)融合發(fā)展，鼓勵社會資本參與國有農(nóng)場公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“在依法編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃及公共服務(wù)體系等規(guī)劃時，要將農(nóng)墾納入其中并同步組織實(shí)施”。
2021年4月頒發(fā)的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二十二條明確，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國有農(nóng)（林、牧、漁）場規(guī)劃建設(shè)，推進(jìn)國有農(nóng)（林、牧、漁）場現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，鼓勵國有農(nóng)（林、牧、漁）場在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用”。
2021年11月，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021－2025年）>的通知》提出，“將國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)（林）場居住點(diǎn)納入農(nóng)村人居環(huán)境整治提升范圍統(tǒng)籌考慮、同步推進(jìn)”。
（二）廣東省層面的政策法規(guī)
1990年8月，廣東省國土廳、廣東省農(nóng)墾總局《關(guān)于印發(fā)<廣東農(nóng)墾國營農(nóng)場土地管理暫行辦法>的通知》（粵國（法規(guī)）字〔1990〕]109號）提出，農(nóng)墾土地管理機(jī)構(gòu)職責(zé)包括“編制農(nóng)場土地利用規(guī)劃和居民點(diǎn)規(guī)劃，并按批準(zhǔn)的規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施”。該文于2002年2月由廣東省國土資源廳發(fā)文廢止。
2017年6月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)廣東農(nóng)墾深化改革加快發(fā)展的實(shí)施意見》（粵發(fā)〔2017〕13號）提出，“加快美麗農(nóng)場建設(shè)。根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的要求，編制農(nóng)墾新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，對接我省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”“全面改善農(nóng)場人居環(huán)境，打造宜居生態(tài)社區(qū)”“在依法編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃及公共服務(wù)體系等規(guī)劃時，要將農(nóng)墾納入其中并同步組織實(shí)施，具備條件的實(shí)行單列管理”。
2020年3月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作決勝全面建成小康社會的實(shí)施意見》（粵發(fā)〔2020〕4號）提出，“研究啟動農(nóng)墾、國有農(nóng)場、國有林場人居環(huán)境整治工作”。
2021年3月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見》提出，“實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，實(shí)施美麗圩鎮(zhèn)建設(shè)攻堅(jiān)行動，深入推進(jìn)圩鎮(zhèn)人居環(huán)境整治，推動農(nóng)村人居環(huán)境整治范圍逐步擴(kuò)大到農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)”，“推進(jìn)每縣（市、區(qū)）建設(shè)1個、廣東墾區(qū)建設(shè)6個鄉(xiāng)村風(fēng)貌示范帶”。
2021年4月，廣東省農(nóng)村綜合改革專項(xiàng)小組《關(guān)于印發(fā)<廣東省農(nóng)村綜合改革專項(xiàng)小組2021年改革工作安排>的通知》（粵委農(nóng)辦〔2021〕29號）提出，“探索逐步擴(kuò)大農(nóng)村人居環(huán)境專項(xiàng)整治范圍到圩鎮(zhèn)、城市城中村、國有農(nóng)（林）場”。
2022年3月，《廣東省城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)<廣東省“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案>的通知》（粵發(fā)改規(guī)劃函〔2022〕505號）提出，“支持墾區(qū)納入全省國土空間規(guī)劃，將國有農(nóng)場納入屬地美麗鄉(xiāng)村、美麗圩鎮(zhèn)、人居環(huán)境整治提升等建設(shè)范圍”。
（三）現(xiàn)有政策法規(guī)的矛盾與缺陷
1.關(guān)于國有農(nóng)場的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)政策法規(guī)存在沖突。2007年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃由各級政府編織實(shí)施?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有對國有農(nóng)場的城鄉(xiāng)規(guī)劃作出規(guī)定，也就意味著國有農(nóng)場不能且無權(quán)單獨(dú)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，其區(qū)域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃只能相應(yīng)納入行政區(qū)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)。按照下位法服從上位法的原則，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，國務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》以及原國家農(nóng)墾部《國營農(nóng)場小城鎮(zhèn)規(guī)劃要點(diǎn)》關(guān)于國有農(nóng)場小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、場部及基層居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該不再適用。
2.國有農(nóng)場職工及居民住房管理政策法規(guī)滯后于現(xiàn)實(shí)需要?！吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等現(xiàn)行法規(guī)在城市住房管理和農(nóng)村住房管理方面日趨完善，而國有農(nóng)場住房管理在中央層面還沒有明確法規(guī)規(guī)定。長期以來，國有農(nóng)場按照《中共中央 國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部<關(guān)于農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革問題的報告>的通知》精神劃地給職工建房，職工建房用地保留國有劃撥性質(zhì)，土地使用權(quán)權(quán)屬歸國有農(nóng)場，而房屋所有權(quán)權(quán)屬歸職工個人。但在當(dāng)前背景下，這一政策與現(xiàn)行法規(guī)存在很多矛盾，由此產(chǎn)生以下問題：一是國有農(nóng)場是否仍有權(quán)力供地給職工建房；二是國有農(nóng)場職工住房如何辦理房地一體不動產(chǎn)登記；三是如果給予國有農(nóng)場職工住房辦理房地一體不動產(chǎn)登記，土地使用權(quán)能否繼續(xù)保留國有劃撥用地還是需辦理有償使用；四是非職工的國有農(nóng)場居民（包括職工后代、安置在農(nóng)場的水庫移民等特殊群體）有建房需求，是否應(yīng)該給予安排以及如何安排。這些問題在中央層面的法規(guī)里找不到解決辦法。部分地方已關(guān)注到這一點(diǎn)，出臺了相關(guān)地方法規(guī)。例如，2019年8月海南省人民政府印發(fā)了《海南省墾區(qū)建房管理辦法》，使墾區(qū)職工以及戶籍在墾區(qū)的居民新建、擴(kuò)建、改建和重建自住住房有了法規(guī)依據(jù)。而廣東省在這一方面的政策法規(guī)尚是空白。
3.國有農(nóng)場改革依然要求其承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)責(zé)任與企業(yè)經(jīng)營的雙重責(zé)任。2015年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號）明確，要以墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場企業(yè)化改革為主線推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展；同時明確推進(jìn)墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化，遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)的國有農(nóng)場要逐步發(fā)展成為功能設(shè)施齊全、公共服務(wù)配套的新型小城鎮(zhèn)，毗鄰城鎮(zhèn)的國有農(nóng)場要加大區(qū)域資源共享共建力度，與地方政府合作開展城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，防止互相隔離和重復(fù)建設(shè)，推動墾地城鎮(zhèn)融合發(fā)展。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)屬于政府職能，國有農(nóng)場如果改革為規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)特別是有限責(zé)任公司，按照政企分開和市場化改革方向，是不適宜再繼續(xù)承擔(dān)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等職責(zé)的。
4.國有農(nóng)場人居環(huán)境整治缺乏系統(tǒng)性政策支持。2017年10月，黨的十九大報告提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》。各地也相繼出臺了一系列相關(guān)政策部署實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治專項(xiàng)行動。例如，2018年5月，廣東省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的實(shí)施方案》，提出要3年左右時間完成全省農(nóng)村人居環(huán)境整治，用10年左右時間將全省農(nóng)村建設(shè)成為生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。省級財政從2018年開始，按每個行政村平均1000萬元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助粵東粵西粵北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。但是，這些政策基本上只針對行政村，而未覆蓋到國有農(nóng)場。直到2021年11月，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021－2025年）>的通知》提出將國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)（林）場居住點(diǎn)納入農(nóng)村人居環(huán)境整治提升范圍統(tǒng)籌考慮、同步推進(jìn)。2021年3月，《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見》也提出推動農(nóng)村人居環(huán)境整治范圍逐步擴(kuò)大到農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)。但總體來說，在國有農(nóng)場人居環(huán)境整治上，只提出了方向，尚未形成具有可操作性的政策措施。
三、現(xiàn)實(shí)困境
以廣東農(nóng)墾為例，國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設(shè)主要存在著以下困境：
（一）國有農(nóng)場規(guī)劃與地方城鄉(xiāng)規(guī)劃不銜接
過去農(nóng)墾國有農(nóng)場在小城鎮(zhèn)和居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)上基本由自己負(fù)責(zé)，長期與地方城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)“各自為政”，存在互相隔離或重復(fù)建設(shè)的情形。廣東農(nóng)墾在2003年謀劃啟動新一輪農(nóng)場小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并制定了《廣東農(nóng)墾農(nóng)場（公司）場部小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理暫行規(guī)定》，到2008年底全面完成墾區(qū)農(nóng)場場部小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃。但這些小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，與地方土地利用規(guī)劃不相銜接，很多難以落地實(shí)施。
（二）住房管理制度不能滿足職工及居民的住房需求
廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場職工住房制度主要經(jīng)歷了三個階段。一是從1951年到1986年，實(shí)行國家投資、農(nóng)場統(tǒng)建統(tǒng)配的制度。二是從1986年到2003年，實(shí)行原有公有住房作價賣給職工，同時實(shí)行新建住房自建公助的制度。三是從2003年起至今，實(shí)行政策性危房改造制度，包括實(shí)行國家大中型水庫移民危房改造（19735戶）、國家歸難僑危房改造（1386戶）、中央國有墾區(qū)危房改造（60769戶）等項(xiàng)目。2015年，廣東省農(nóng)墾總局印發(fā)《廣東農(nóng)墾土地開發(fā)利用管理辦法》，明確農(nóng)場職工安居工程建設(shè)應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)的政策開展，對于納入墾區(qū)職工危房改造、水庫移民危房改造等保障性住房政策及計劃任務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按批復(fù)的實(shí)施方案、計劃要求規(guī)范操作，依法依規(guī)用地；對于不符合政策的一律不得實(shí)施，要引導(dǎo)職工建設(shè)小區(qū)式、公寓式住宅，集約節(jié)約用地，嚴(yán)控建設(shè)單戶獨(dú)棟式住宅；規(guī)定時間內(nèi)在完成自有住房建設(shè)、租用或購置農(nóng)場統(tǒng)建住房，墾區(qū)職工獲取相關(guān)政策扶持解決住房問題時，應(yīng)按“建新拆舊”和“住新房退舊房”的要求執(zhí)行。2017年，廣東省農(nóng)墾總局印發(fā)《關(guān)于加快落實(shí)創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理方式相關(guān)工作的通知》，明確至國家和省出臺新的安居工程政策前，除納入棚戶區(qū)改造規(guī)劃外，嚴(yán)禁違規(guī)安排職工住宅用地。由于國家大中型水庫移民危房改造、國家歸難僑危房改造、國有墾區(qū)危房改造等項(xiàng)目已于2015年前基本完成改造，截至目前國家未出臺新的關(guān)于國有農(nóng)場安居工程建設(shè)政策，因此廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場的住房建設(shè)自2015年后就停滯不前。越來越多的職工及居民提出了新的建房要求，但由于缺乏政策支持而無法滿足。而且由于潛在的利益問題，職工及居民傾向于要求農(nóng)場按照原來的模式劃地給其自建，而不愿接受采取商品房的建房模式。
（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足
一直以來，廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設(shè)的資金主要來源于農(nóng)墾自籌和中央財政，由于農(nóng)場地處粵西粵東經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，難以給予充足的財政支持。因此，國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設(shè)水平總體上落后于地方。例如，墾區(qū)經(jīng)過危房改造和安居工程建設(shè)，雖然基本解決了職工安居問題，但住房條件與附近城鄉(xiāng)仍有差距；農(nóng)場基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施、公共服務(wù)水平有待進(jìn)一步改善，1157個居民點(diǎn)中，僅有60個建有污水處理站和接入屬地自來水供水管網(wǎng)系統(tǒng)，仍有396個居民點(diǎn)采取自行就地焚燒或填埋的方式處理生活垃圾，一半以上的農(nóng)場未配套社區(qū)服務(wù)中心和文娛場館。
（四）農(nóng)場場部人口聚集效應(yīng)不強(qiáng)
長期以來，廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)實(shí)力總體偏弱。農(nóng)場場部二三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，對人口的集聚能力低。目前，農(nóng)場場部人口在3000人以上的只有11個，有8個農(nóng)場場部人口不足1000人。
四、建議
（一）順應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革方向，明確地方政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設(shè)職責(zé)
2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)要厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系。毫無疑問，城鄉(xiāng)規(guī)劃及建設(shè)屬于政府職能。而按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的決策部署，墾區(qū)及國有農(nóng)場的改革方向是企業(yè)，承擔(dān)企業(yè)市場主體職能，不應(yīng)再繼續(xù)承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)職能。因此，在中央層面，應(yīng)明確廢除《中共中央 國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部<關(guān)于農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)體制改革問題的報告>的通知》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》和《國營農(nóng)場小城鎮(zhèn)規(guī)劃要點(diǎn)》等政策法規(guī)中有關(guān)農(nóng)墾承擔(dān)國有農(nóng)場城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)職責(zé)的內(nèi)容，同時修改《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，并出臺相應(yīng)政策和規(guī)章制度，明確地方政府——主要是縣級政府，按照屬地原則切實(shí)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)國有農(nóng)場的城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)及人居環(huán)境整治等職責(zé)。
（二）順應(yīng)國有農(nóng)場存在跨行政區(qū)域分布的實(shí)際情況，調(diào)整行政區(qū)劃或者出臺跨行政區(qū)劃國有農(nóng)場城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)特殊政策
國有農(nóng)場跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、地級市是一個普遍現(xiàn)象，甚至有的跨省分布。以廣東農(nóng)墾為例，45個農(nóng)場中，位于1個鎮(zhèn)（街道）的只有2個農(nóng)場，另有9個農(nóng)場被當(dāng)?shù)卣曂瑸楠?dú)立鎮(zhèn)級區(qū)域（但不是行政區(qū)劃），其余35個跨2個以上鎮(zhèn)，最多一個跨13個鎮(zhèn)（街道）；跨縣的有17個農(nóng)場、跨地級市有8個農(nóng)場、跨?。◤V東、廣西）的有3個農(nóng)場。針對這種情況，可以采取兩種措施：一是調(diào)整行政區(qū)域，使一個國有農(nóng)場分布一個縣內(nèi)，由該縣政府承擔(dān)國有農(nóng)場城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)責(zé)任，將農(nóng)場視同為鎮(zhèn)級區(qū)域，與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的城鄉(xiāng)規(guī)劃并列。二是對跨縣、地級市、省行政區(qū)域的國有農(nóng)場，明確由農(nóng)場場部所在的縣級政府承擔(dān)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)職責(zé)。超過該縣行政區(qū)域范圍的，視同為該縣的“飛地”進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。
（三）順應(yīng)財政資源配置公平合理原則，完善國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設(shè)投入保障機(jī)制
按照《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中關(guān)于“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度”的要求，明確各級政府在國有農(nóng)場城鄉(xiāng)建設(shè)中的財政投入保障機(jī)制。在分配城鄉(xiāng)建設(shè)資金（包括人居環(huán)境整治涉農(nóng)資金）時，按照國有農(nóng)場人口規(guī)模或土地面積等因素，綜合測算確定，使國有農(nóng)場平等享受城鄉(xiāng)建設(shè)財政支持資金。
（四）順應(yīng)完整、全面、準(zhǔn)確貫徹新發(fā)展理念要求，明確國有農(nóng)場在城鄉(xiāng)建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任
2016年5月，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)更好履行社會責(zé)任的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)研究〔2016〕105號），指出企業(yè)積極履行社會責(zé)任，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展要求，提升企業(yè)核心競爭力的必然選擇，強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)應(yīng)積極參與社區(qū)發(fā)展，主動投身公益事業(yè)。在墾區(qū)集團(tuán)化農(nóng)場企業(yè)化改革到位后，國有農(nóng)場應(yīng)調(diào)整自身定位為駐社區(qū)企業(yè)，要按照完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制要求，根據(jù)自身經(jīng)營情況，在力所能及的前提下積極打造共建共治共享的社會治理格局，讓區(qū)域范圍的職工居民共享國有企業(yè)改革發(fā)展成果。
（五）順應(yīng)墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，健全國有農(nóng)場職工及居民住房管理制度
針對目前農(nóng)場在職工和居民住房管理上存在規(guī)劃管理等痛點(diǎn)難點(diǎn)，應(yīng)進(jìn)一步明確不再執(zhí)行新建職工住房由農(nóng)場統(tǒng)一規(guī)劃、分配建房基地、職工自建或職工自建公助的政策，由各級政府出臺國有農(nóng)場職工及居民建房管理制度，將國有農(nóng)場建房規(guī)劃、審批權(quán)限劃歸地方政府部門，并明確國有農(nóng)場建房主體以及職工及居民申請保障性住房的資格條件。在國有農(nóng)場新型城鎮(zhèn)化過程中，按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會要求，不再允許職工、居民申報建設(shè)單棟獨(dú)戶型房屋，而以樓房式的商品房和保障性住房為主。涉及住房登記管理方面，建議出臺國有農(nóng)場原有住房不動產(chǎn)登記管理辦法，國有農(nóng)場對其持有的住房建設(shè)用地使用權(quán)、職工及居民就其所有的房屋建筑物所有權(quán)分別辦理不動產(chǎn)登記，而不實(shí)行房地一體登記。職工及居民持有的房屋所有權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但不可一并轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。其房屋毀損的，原則上不允許重建，而要轉(zhuǎn)為購買商品房、購買或租賃保障性住房等。
（作者單位：廣東省農(nóng)墾集團(tuán)公司）
責(zé)任編輯：農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)研究會
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