耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。新中國成立以來，黨和政府高度重視耕地資源開發(fā)保護(hù)與利用，千方百計新增耕地面積穩(wěn)定耕地總量平衡，確保18億畝紅線不突破，提升耕地質(zhì)量，為我國糧食總產(chǎn)量由1950年的1.32 億噸，提高到1980年的3.21億噸、2020年6.7億噸及2023年6.95億噸發(fā)揮了重大支撐作用，為保障國家糧食安全奠定基礎(chǔ)，也為滿足城鄉(xiāng)多樣化食物需求起到了重要保障作用。
全國耕地總量時空變化
耕地數(shù)量年際變化大。從1949年到2023年耕地面積變化總體情況看，全國耕地總量總體上維持在20億畝左右，但年度間增減變化大。從階段看，耕地數(shù)量的年際變化主要可以分三個階段。耕地持續(xù)大面積增加階段，即1950—1957年，8年凈增加2.09億畝，增幅達(dá)14.25%。主要原因是新中國成立后，推行并完成土地改革，建立了土地農(nóng)民所有制，有關(guān)部門出臺多個文件，鼓勵農(nóng)民開荒復(fù)墾。同時，國家有組織地舉辦軍墾農(nóng)場（如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)），大規(guī)模開墾耕地。耕地面積連續(xù)減少階段，主要有四個時段。一是1958—1963年，主要是由于“大躍進(jìn)”大煉鋼鐵等無序占用耕地。二是1967—1977年，主要是受當(dāng)時社會環(huán)境影響，農(nóng)村集體耕地開墾積極性低，土地管理工作處于癱瘓狀態(tài)，各類建設(shè)占用隨意。三是1980—1989年，主要是各項建設(shè)力度加大，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展占用耕地多，土地管理也不嚴(yán)格。四是1997—2006年，主要是經(jīng)濟(jì)快速增長，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展占用等。耕地面積大體平衡階段，主要是2007年以后，由于實施強(qiáng)有力的耕地管控政策，特別是強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡管理，17年間耕地面積進(jìn)出大體平衡略有增加。2023年耕地面積比2006年增加10236萬畝，特別是2020年起實施耕地“非農(nóng)化”“非糧化”整治以來，2021—2023年連續(xù)3年耕地面積增加。
耕地空間分布北移明顯。基于三次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)，1996—2019年，耕地總面積基本穩(wěn)定，但省際間變化差異大，耕地面積北增南減，重心北移明顯。北方16個省份（京、津、晉、冀、蒙、遼、吉、黑、魯、豫、陜、甘、寧、青、新、藏）耕地面積占全國總面積的比例分別由57%上升到65%。東中西部地區(qū)耕地面積都減少，東北大幅度增加，13個糧食主產(chǎn)省耕地總面積增加，占全國耕地面積比例達(dá)到71%。此外，耕地面積凈增加的省份只有內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、西藏、甘肅、新疆7個，其他24個省份全是凈減少。耕地空間分布的北移也影響糧食生產(chǎn)格局。從糧食播種面積、總產(chǎn)量變化看，北方16省份糧食播種面積、總產(chǎn)量增幅明顯，占全國的比重都上升到59%。特別是耕地面積增加多的東北三省，糧食播種面積及產(chǎn)量增幅較大，占全國的比重較高。而南方15省份糧食播種面積與產(chǎn)量下降趨勢明顯。據(jù)統(tǒng)計，1985年以前南方、北方省份糧食產(chǎn)量占比大體在60%、40%，到1996年南北方基本平分秋色，到2019年后轉(zhuǎn)變?yōu)楸狈秸?0%、南方占40%。此外，13個糧食主產(chǎn)省耕地面積增加，糧食播種面積和總產(chǎn)占全國的比例分別達(dá)到77%、82%，糧食生產(chǎn)集中度進(jìn)一步提高。
耕地質(zhì)量建設(shè)持續(xù)推進(jìn)
從耕地滿足農(nóng)作物生長需求角度看，影響耕地質(zhì)量最核心的因素有三個：田間灌排設(shè)施完善程度、耕層厚度及土壤肥力、土地平整程度。因此，耕地質(zhì)量建設(shè)著重從加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)、改良和培肥土壤等來展開，同時通過平整土地和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高耕地利用效益。
加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，提高耕地有效灌溉率。新中國成立以來，國家高度重視水利建設(shè)。1949—1978年，大興水利，興建了大量的水庫。灌溉面積的持續(xù)增加，提升了耕地質(zhì)量，帶來糧食總產(chǎn)和單產(chǎn)的提高。全國糧食總產(chǎn)量由1957年的19505萬噸提高到1978年的30475萬噸，其中小麥、玉米、稻谷的單產(chǎn)也由1957年的57、96、180公斤提高到1978年的123、187、265公斤。1979—2012年，大中小型水利工程配套逐步完善，國家強(qiáng)化了以流域規(guī)劃為重點(diǎn)的大中型水利工程建設(shè)，南水北調(diào)工程、跨流域引水工程、大中型灌區(qū)建設(shè)等持續(xù)推進(jìn)。2012年，耕地有效灌溉面積達(dá)9.46億畝。2012年以來，農(nóng)田水利建設(shè)法治化。2011年中央一號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》聚焦水利建設(shè)與改革發(fā)展，為水資源開發(fā)利用和農(nóng)田水利建設(shè)指明了方向。2016年，第一部關(guān)于農(nóng)田水利的法規(guī)《農(nóng)田水利條例》出臺，使整個農(nóng)田水利建設(shè)管理、運(yùn)維保障等有法可依。同年還修訂了《中華人民共和國水法》，為依法管理水資源提供了遵循。2020年耕地有效灌溉面積達(dá)到10.37億畝。
建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提升耕地高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)能力。一是建設(shè)目標(biāo)持續(xù)加大。從規(guī)劃目標(biāo)看，2013年，國務(wù)院批準(zhǔn)《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃（2011—2020年）》，明確到2020年全國累計建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝。2021年9月，國務(wù)院批復(fù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》，明確到2025年建成10.75億畝、到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。按照《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，永久基本農(nóng)田保有目標(biāo)是15.46億畝。從實際建成面積看，截至2022年，實際建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10.16億畝，占耕地面積的52.97%，占永久基本農(nóng)田面積的65.53%。二是建設(shè)投入及標(biāo)準(zhǔn)逐步提高。從建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)看，2019年前，盡管《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃（2011—2020年）》明確了平均每畝投資標(biāo)準(zhǔn)為1500元。2019年以來，不少省份出臺政策，或加大財政支持，或引入金融資金和社會資本，逐步加大了投入標(biāo)準(zhǔn)。2024年起，中央財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已有提升，據(jù)已安排國債1254億元支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)5400萬畝看，平均每畝2322元。從各級政府投入看， 2011—2018年，各級政府投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金4600多億元，2019—2022年，各類資金投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)近6340億元（其中中央財政投入3830億元），近4年投入是前8年的1.37倍。三是建設(shè)成效明顯。保障了糧食增產(chǎn)。從各地實際情況看，建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)、旱澇保收能力明顯增強(qiáng)。據(jù)評估，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田耕地質(zhì)量平均提高1個等級，糧食產(chǎn)能平均提高10%—20%（畝均糧食產(chǎn)量提高約100公斤）。截至2022年底全國已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10億畝以上，為我國糧食總產(chǎn)連年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上提供了重要支撐。推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級。通過集中連片開展田塊平整、土壤改良，推動丘陵山區(qū)農(nóng)田小塊并大塊，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化率，推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、生產(chǎn)方式、資源利用方式的轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。拓寬了農(nóng)民增收渠道。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后，田塊變大變平了，機(jī)械化率提高了，耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)用提高了。同時，可以推進(jìn)水肥一體化等新技術(shù)應(yīng)用，既節(jié)本增效，又提高單產(chǎn)和品質(zhì)，綜合效益明顯。
實施改土培肥，提升耕地地力。我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是種養(yǎng)循環(huán)用地養(yǎng)地的綠色農(nóng)業(yè)。新中國成立以來，黨和政府高度重視耕地改良與培肥，先后實施了大規(guī)模的鹽堿地治理等退化耕地治理、種植綠肥、施用有機(jī)肥、秸稈還田等改土培肥政策，持續(xù)提升耕地地力。一是治理鹽堿耕地，提升地力。20世紀(jì)70年代起，各地開始通過洗鹽排鹽等治理鹽堿地，取得積極成效。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家持續(xù)推進(jìn)鹽堿地治理。一方面，積極采取工程措施，通過鹽堿耕地綜合治理試驗示范等，防治耕地土壤鹽堿化。另一方面，不斷完善鹽堿地治理政策。出臺《關(guān)于加強(qiáng)鹽堿地治理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推動鹽堿地綜合利用的意見》等。經(jīng)過長期持續(xù)治理，我國黃淮海平原鹽堿地治理成效顯著，其鹽堿耕地面積從20世紀(jì)80年代的5000萬畝減少到目前只有零星分布，已成為重要的糧食主產(chǎn)區(qū)。東北地區(qū)旱改水治堿成效顯著，吉林省西部鹽堿地開發(fā)水田面積已超過500萬畝，鹽堿危害基本消除。西北地區(qū)“以種適地”與“以地適種”相結(jié)合成效顯著。新疆、內(nèi)蒙古、甘肅等地大規(guī)模開展灌溉排水工程建設(shè)，因地制宜推進(jìn)節(jié)水灌溉、水肥一體化等措施，治理鹽堿地。二是防治黑土地退化，穩(wěn)定黑土肥力。近60年來，黑土耕作層土壤有機(jī)質(zhì)含量下降了1/3。針對這一問題，中央和東北四?。▍^(qū)）政府實施了系列政策。國家出臺《東北黑土地保護(hù)規(guī)劃綱要（2017—2030年）》《東北黑土地保護(hù)性耕作行動計劃（2020—2025年）》《國家黑土地保護(hù)工程實施方案（2021—2025年）》《黑土地保護(hù)法》等，東北四?。▍^(qū)）也出臺了保護(hù)條例等耕地質(zhì)量管理法規(guī)規(guī)章。穩(wěn)步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，實施小流域綜合治理、坡耕地綜合整治和東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理等，探索工程與生物、農(nóng)機(jī)與農(nóng)藝、用地與養(yǎng)地相結(jié)合的綜合治理模式，協(xié)調(diào)推進(jìn)黑土地保護(hù)利用并形成長效保護(hù)機(jī)制。三是實施有機(jī)質(zhì)還田，培肥地力。新中國成立以來，黨和政府高度重視種養(yǎng)循環(huán)、用養(yǎng)結(jié)合的耕地利用優(yōu)良傳統(tǒng)，提出因地制宜積極發(fā)展各種綠肥作物，并且把城鄉(xiāng)的糞便，可作肥料的垃圾和其他雜肥盡量利用起來。積極發(fā)展細(xì)菌肥料。2015年以來，全國累計實施果菜茶有機(jī)肥替代化肥、秸稈綜合利用、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升等項目面積超過3億畝次，輻射帶動面積超過10億畝次。進(jìn)入21世紀(jì)以來，由于養(yǎng)殖規(guī)模化發(fā)展，各種商品有機(jī)肥生產(chǎn)應(yīng)運(yùn)而生，多種多樣的商品有機(jī)肥大量施用于經(jīng)濟(jì)作物和園藝作物，提升了耕地土壤有機(jī)質(zhì)。據(jù)第三次全國土壤普查試點(diǎn)縣檢測，與第二次土壤普查相比，40多年來60%以上的試點(diǎn)縣耕地土壤有機(jī)質(zhì)都有增加，全部88個試點(diǎn)縣土壤有機(jī)質(zhì)平均達(dá)到2.2%以上，處于中等偏上水平。
土壤普查與耕地保護(hù)
新中國成立以來，耕地資源的開發(fā)保護(hù)利用在不同的歷史時期有不同的側(cè)重點(diǎn)，從初期面對人口眾多耕地面積少的實際，有計劃地大規(guī)模開墾，到之后逐步把開墾新增與改造培肥結(jié)合，既保證一定的數(shù)量，又不斷提升質(zhì)量，滿足增產(chǎn)增收和保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全需求。
土壤普查。新中國成立以來共開展三次土壤普查。第一次全國土壤普查（1958—1960年），以土壤農(nóng)業(yè)性狀為基礎(chǔ)，總結(jié)廣大農(nóng)民群眾識土改土用土經(jīng)驗，提出了全國第一個農(nóng)業(yè)土壤分類系統(tǒng)，完成了《土壤圖》《土地利用現(xiàn)狀圖》《土壤改良分區(qū)圖》《土壤養(yǎng)分圖》等，摸清了耕地資源分布與土壤基本性狀，為農(nóng)田基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了支持。第二次全國土壤普查（1979—1996年），五年多時間內(nèi)，全國動用20余萬人，挖取觀測土壤剖面500多萬個，采集檢測土壤樣品200多萬個，后期經(jīng)過10年的數(shù)據(jù)整理，形成了《中國土壤》《中國土種志》《土壤養(yǎng)分圖》《土壤改良利用分區(qū)圖》等系列資料和圖件，全面查清了我國土壤資源的類型、數(shù)量、分布、基本性狀等。第三次全國土壤普查，2022—2025年開展，普查對象包括全國耕地、園地、林地、草地等農(nóng)用地和部分未利用地，普查內(nèi)容包括土壤性狀、類型、立地條件、利用情況等。
土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。新中國成立以來開展了三次土地利用調(diào)查。第一次土地資源調(diào)查（1984—1996年），由于當(dāng)時采用航空影像為主，并采用傳統(tǒng)技術(shù)進(jìn)行勾繪圖、量測面積等。這次普查查清耕地面積達(dá)19.5億畝，比統(tǒng)計數(shù)據(jù)14.3億畝多5.2億畝。第二次全國土地調(diào)查（2007—2009年），以2009年10月31日為時間節(jié)點(diǎn)，全國耕地面積為20.31億畝。第三次全國土地調(diào)查（2017—2019年），以2019年12月31日為節(jié)點(diǎn)，耕地面積為19.18億畝，比2009年減少1.13億畝。
耕地管理法治化。新中國成立以后，耕地管理的法治化是逐漸完善的過程。一是圍繞土地所有和經(jīng)營制度改革出臺。1950年《中華人民共和國土地改革法》“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制”要求“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租土地的權(quán)利”。1961年《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》及一系列文件，正式確立了三級所有（公社、大隊、生產(chǎn)隊）為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制。1978年黨的十一屆三中全會后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步推行，以及人民公社制的廢除，農(nóng)村土地集體所有農(nóng)戶經(jīng)營的制度逐步形成。2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布實施，明確規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有農(nóng)戶承包經(jīng)營，以及農(nóng)民對承包地享有占有、使用、收益的權(quán)利，允許采取出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村承包地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的制度。二是圍繞加強(qiáng)耕地保護(hù)出臺。1981年《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》提出了保護(hù)耕地，節(jié)約用地，不允許亂占濫用耕地。1998年修訂《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，明確了土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡制度。2004年、2019年全國人大又兩次修訂《土地管理法》，耕地保護(hù)作為單獨(dú)一章列于其中。2017年《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》進(jìn)一步明確耕地占補(bǔ)平衡實行占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)制度。2024年《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見》明確將建設(shè)占用和其他農(nóng)用占用耕地統(tǒng)一實行占補(bǔ)平衡。三是圍繞提升耕地質(zhì)量出臺。2017年《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，2024年《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見》都有耕地質(zhì)量建設(shè)專門內(nèi)容。但一直沒有出臺專門的耕地質(zhì)量建設(shè)法律法規(guī)，《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《土地復(fù)墾條例》《農(nóng)田水利條例》等都有少量條文強(qiáng)調(diào)耕地質(zhì)量建設(shè)，《黑土地保護(hù)法》《糧食安全保障法》《土壤污染防治法》等法律中耕地質(zhì)量建設(shè)條文多一些。2024年國務(wù)院立法計劃已明確將《耕地保護(hù)與質(zhì)量提升法》列入。
（作者單位：陳順宇系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院；陳章全系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)司原一級巡視員）
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