一、引言
中國(guó)正處在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一般規(guī)律、中國(guó)特有的“三農(nóng)”國(guó)情，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體態(tài)勢(shì)，既為推進(jìn)這一過(guò)程提供目標(biāo)引領(lǐng)，也是各項(xiàng)政策舉措的選擇和實(shí)施背景。經(jīng)驗(yàn)表明，這種背景始終受到人口轉(zhuǎn)變特征和趨勢(shì)的影響。繼21世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，人口發(fā)展也呈現(xiàn)老齡化、少子化、減量增長(zhǎng)和區(qū)域分化的趨勢(shì)性特征。相比于中國(guó)人口長(zhǎng)期表現(xiàn)出的基數(shù)大、增長(zhǎng)快、撫養(yǎng)比低等特征而言，新近呈現(xiàn)出的趨勢(shì)性特征也意味著人口發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)都表明，以生育率下降為驅(qū)動(dòng)力，以少子化和老齡化為結(jié)構(gòu)性特征，以人口自然增長(zhǎng)率下行乃至轉(zhuǎn)負(fù)為結(jié)果的人口轉(zhuǎn)變，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的影響。一般來(lái)說(shuō)，這種影響在較早期是正面的，具體表現(xiàn)為人口紅利，而在較晚期是負(fù)面的，表現(xiàn)為人口負(fù)債。很多研究者基于中國(guó)人口轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展并檢驗(yàn)了這種人口紅利假說(shuō)?；仡櫢母镩_(kāi)放以來(lái)的“三農(nóng)”發(fā)展歷程以及所呈現(xiàn)的階段性特征，有助于理解人口新常態(tài)的“三農(nóng)”影響，從而通過(guò)深入分析得出有針對(duì)性的政策建議。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革起步于農(nóng)村，以20世紀(jì)70年代末到80年代前期推廣實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主要內(nèi)容，以解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和生產(chǎn)激勵(lì)問(wèn)題為取向，直接結(jié)果是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率回歸到生產(chǎn)可能性邊界上。隨著農(nóng)副產(chǎn)品流通體制和價(jià)格改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀激勵(lì)逐漸增強(qiáng)，勞動(dòng)生產(chǎn)率得到進(jìn)一步明顯提高。這為20世紀(jì)90年代初開(kāi)始的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了必要條件。以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力剩余為推力，以城鎮(zhèn)和沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力需求為拉力，勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)和重新配置，對(duì)這個(gè)時(shí)期生產(chǎn)率提高進(jìn)而經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)做出重要的貢獻(xiàn)，成為人口紅利的主要作用形式。2004年之后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)跨過(guò)劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)，農(nóng)業(yè)中也出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象，對(duì)勞動(dòng)節(jié)約型技術(shù)產(chǎn)生巨大需求，加上工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“三農(nóng)”政策作用，以機(jī)械和設(shè)備為載體的農(nóng)業(yè)物質(zhì)資本投入顯著增加，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高速度躍上一個(gè)新臺(tái)階。
從上述歷程和經(jīng)驗(yàn)可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與人口轉(zhuǎn)變密切關(guān)聯(lián)，人口紅利不僅是一段時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要增長(zhǎng)動(dòng)能，也不僅是勞動(dòng)密集型制造業(yè)的主要引擎，也是在城鄉(xiāng)關(guān)系互動(dòng)中，以及在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化中得到兌現(xiàn)的。相應(yīng)地，人口發(fā)展新常態(tài)，同時(shí)給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)和新的機(jī)遇。著眼于揭示人口趨勢(shì)性特征帶來(lái)的挑戰(zhàn)和蘊(yùn)含的機(jī)遇，本文將討論中國(guó)人口轉(zhuǎn)變的未富先老特征，以及在這一新的國(guó)情特征下，城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)變的差異性或農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變的特殊性。在此基礎(chǔ)上，本文將重點(diǎn)分析兩個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)變及其政策含義。其一，為了打破農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的報(bào)酬遞減現(xiàn)象，如何在著力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村新質(zhì)生產(chǎn)力的過(guò)程中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人力資源開(kāi)發(fā)從數(shù)量供給型轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升型。其二，為了更好發(fā)揮政府作用，如何把“三農(nóng)”工作重點(diǎn)從資源反哺為主的模式，轉(zhuǎn)向提供更多更好基本公共服務(wù)為主的模式。
二、“未富先老”條件下的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變
作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，人口轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相伴而行、互相影響、互為因果。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了世界經(jīng)濟(jì)史無(wú)前例的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也實(shí)踐了人類歷史上最大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)變。由于嚴(yán)格人口政策和更快發(fā)展速度的雙重作用，以生育率下降、少子化、老齡化和人口數(shù)量負(fù)增長(zhǎng)為表現(xiàn)特征的中國(guó)人口轉(zhuǎn)變階段性變化，明顯快于其他國(guó)家和地區(qū)，因而形成了“未富先老”的國(guó)情特征。
中國(guó)人口轉(zhuǎn)變的這種未富先老特征，除了表現(xiàn)在與相同發(fā)展水平的國(guó)家和地區(qū)相比，老齡化和少子化的表現(xiàn)更為突出，乃至更早進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)期之外，也可借助這個(gè)概括來(lái)認(rèn)識(shí)中國(guó)人口轉(zhuǎn)變的城鄉(xiāng)差異，也就是說(shuō)，雖然農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后于城鎮(zhèn)，但農(nóng)村人口的老齡化和少子化程度更深，人口數(shù)量絕對(duì)減少的現(xiàn)象更嚴(yán)重。所以，如果說(shuō)人口趨勢(shì)性特征給長(zhǎng)期和整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)的話，農(nóng)村人口格局的特殊表現(xiàn)為“三農(nóng)”發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。這可以從三個(gè)方面來(lái)進(jìn)一步觀察。
首先，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化是長(zhǎng)期處于低生育水平的結(jié)果。如果以生育率下降到更替水平的時(shí)點(diǎn)作為基準(zhǔn)的話，農(nóng)村的人口轉(zhuǎn)變?cè)?jīng)滯后于城鎮(zhèn)大約20年。
其次，農(nóng)村人口總量的減少和結(jié)構(gòu)的非生產(chǎn)化，同時(shí)受到人口轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變遷的影響。中國(guó)人口轉(zhuǎn)變過(guò)程中收獲人口紅利的主要階段，即勞動(dòng)年齡人口處于增長(zhǎng)快、占比高的階段，同時(shí)也處在二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的關(guān)鍵時(shí)期。這意味著，伴隨著勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而發(fā)生的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，構(gòu)成一種人口的機(jī)械變化，成為出生率與死亡率相對(duì)變化所決定的人口自然變化之外的額外力量，共同塑造了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)特征。在一定時(shí)期內(nèi)，這通常突出地表現(xiàn)為農(nóng)村人口的生產(chǎn)性顯著低于城鎮(zhèn)地區(qū)。從人口變化趨勢(shì)來(lái)看，在兩次全國(guó)人口普查之間，即2010—2020年，農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口比重的下降趨勢(shì)，以及老齡人口比重的提高趨勢(shì)都十分明顯。從現(xiàn)行人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，2020年農(nóng)村人口的年齡分布特點(diǎn)為：0～14歲人口比重高于城市，勞動(dòng)年齡人口比重大幅度低于城和鎮(zhèn)，老年人口比重則畸高。換句話說(shuō)，隨著青壯年勞動(dòng)力的流出，農(nóng)村中占比最大的人口，已經(jīng)是留守兒童、大齡勞動(dòng)者和留守老人。一個(gè)新趨勢(shì)是，這“一老一小”人群中日益增長(zhǎng)的部分，以兒童入學(xué)和老人陪讀的方式到鎮(zhèn)區(qū)居住。
最后，農(nóng)村人口的現(xiàn)行格局也會(huì)作為一種設(shè)定因素，通過(guò)因果關(guān)系鏈進(jìn)一步減弱農(nóng)村人口發(fā)展的可持續(xù)性。勞動(dòng)年齡人口數(shù)量減少、比重降低，以及性別比（即男性與女性人口的比率）畸高等一系列特殊人口發(fā)展表現(xiàn)，都傾向于產(chǎn)生不利的循環(huán)，使農(nóng)村人口增長(zhǎng)的未來(lái)更不樂(lè)觀。特別表現(xiàn)在農(nóng)村15～49歲育齡婦女在人口中的比重，以及20～34歲生育旺盛期婦女在人口中的比重，均大幅度低于城和鎮(zhèn)，并且仍具有大幅度降低的勢(shì)頭。以人口自然增長(zhǎng)率的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間差異為例。農(nóng)村人口的少子化、老齡化以及減量增長(zhǎng)特征，長(zhǎng)期看均將比城鎮(zhèn)更加嚴(yán)峻。
人口轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的相互依存關(guān)系，通常是在兩個(gè)方向上得到體現(xiàn)的。一方面，在一種良性循環(huán)或相互促進(jìn)的關(guān)系中，人口紅利支撐了高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也為分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，同步推動(dòng)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了物質(zhì)條件。另一方面，在一種不利循環(huán)或相互制約的關(guān)系中，老齡化在趨于降低潛在增長(zhǎng)率的同時(shí)，對(duì)養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)的更高要求，滿足起來(lái)也有更大的難度。值得指出的是，傳統(tǒng)意義上的人口紅利并非由人口轉(zhuǎn)變自動(dòng)帶來(lái)，而是通過(guò)改革創(chuàng)造良好政策和體制環(huán)境，進(jìn)而把有利的人口年齡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為豐富的勞動(dòng)力供給和不斷改善的人力資本。同樣地，應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)，打破人口趨勢(shì)性特征對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，也要求通過(guò)改革，形成有利于開(kāi)啟新人口紅利的體制環(huán)境和公共政策。一方面，挖掘各年齡人口潛力，培育新人力資本，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力；另一方面，擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給，既直接提高人民生活品質(zhì)，又以擴(kuò)大居民消費(fèi)支撐國(guó)內(nèi)需求，進(jìn)而從供需兩側(cè)支撐合理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。
三、從勞動(dòng)力供給到人力資本提升
在中國(guó)所經(jīng)歷的典型二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向外流動(dòng)，不僅滿足了城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力需求，也對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體的生產(chǎn)率改善做出貢獻(xiàn)。對(duì)于生產(chǎn)率低于其他產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移本身就意味著勞動(dòng)要素和物質(zhì)資本要素之間匹配的優(yōu)化；同時(shí)，勞動(dòng)力在存在著巨大生產(chǎn)率差別的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和產(chǎn)業(yè)行業(yè)之間進(jìn)行重新配置，也顯著提高了整體生產(chǎn)率。然而，隨著20世紀(jì)90年代以來(lái)大規(guī)模人口遷移和勞動(dòng)力流動(dòng)的高潮漸退，預(yù)計(jì)這種以結(jié)構(gòu)變遷和資源重新配置為內(nèi)涵的生產(chǎn)率增長(zhǎng)過(guò)程，也將發(fā)生明顯的減速。圍繞頗具中國(guó)特色的“農(nóng)民工”群體所發(fā)生的戲劇性變化，即從舉世矚目的“民工潮”轉(zhuǎn)變?yōu)榍八从械摹懊窆せ摹?，恰好刻?huà)出這個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。值此轉(zhuǎn)折點(diǎn)，讓我們看一看以往的勞動(dòng)力流動(dòng)形成了怎樣的格局，以便更好理解和判斷農(nóng)村勞動(dòng)力配置和人力資本積累的新要求。
教育發(fā)展顯著改善了農(nóng)村人口的人力資本稟賦，農(nóng)村極低的人口自然增長(zhǎng)率，以及負(fù)機(jī)械增長(zhǎng)率這種特殊屬性，極大地改變了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，在很大程度上抵消了教育的效果，從而以更為顯著的影響因子，塑造出農(nóng)村勞動(dòng)力和人力資本的現(xiàn)行格局。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大齡化和老年化的趨勢(shì)則表明，農(nóng)村教育發(fā)展所提升的人力資本，隨著人口遷移和勞動(dòng)力流動(dòng)被外溢到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)力無(wú)限供給特征的消失，在學(xué)術(shù)討論和政策研究中獲得極大的關(guān)注，特別是以勞動(dòng)力短缺和工資上漲為特征的劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)這個(gè)命題，獲得了廣泛的討論。總體來(lái)說(shuō)，這類討論及其政策含義的焦點(diǎn)，一是如何推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力繼續(xù)轉(zhuǎn)移，以挖掘勞動(dòng)力供給潛力；二是如何提高城鎮(zhèn)勞動(dòng)者受教育年限，以勞動(dòng)力質(zhì)量的提升彌補(bǔ)數(shù)量的不足。相對(duì)而言，相關(guān)的討論對(duì)于農(nóng)村目前和未來(lái)勞動(dòng)者的教育即人力資本培養(yǎng)的問(wèn)題，重視度尚嫌不夠。隨著實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)要求越來(lái)越緊迫，農(nóng)村人力資本培育和保持，已經(jīng)具有了不容降低的政策優(yōu)先序。
本文有針對(duì)性地回顧研究文獻(xiàn)，一方面，理解人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義；另一方面，認(rèn)識(shí)諸如在農(nóng)業(yè)中所發(fā)生的那樣，當(dāng)傳統(tǒng)要素遭遇報(bào)酬遞減現(xiàn)象時(shí)，人力資本作為一種可持續(xù)源泉，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。首先，無(wú)論以受教育年限還是其他指標(biāo)來(lái)表達(dá)，人力資本對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，均為顯著且可持續(xù)的驅(qū)動(dòng)因素。在以勞動(dòng)力豐富為特征的人口紅利消失之后，人力資本尤其表現(xiàn)出其作為增長(zhǎng)源泉的報(bào)酬遞增性質(zhì)。其次，國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)研究，從宏觀層面揭示，人力資本（教育）回報(bào)率通常大幅度高于物質(zhì)資本的回報(bào)率；從微觀層面揭示，人力資本的社會(huì)收益率通常比私人收益率更為顯著。再次，人力資本的貢獻(xiàn)還體現(xiàn)在其促進(jìn)生產(chǎn)率提高的作用之中。最后，人力資本對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展也具有顯著的貢獻(xiàn)。
四、從資源“反哺”到公共品供給
以勞動(dòng)力流動(dòng)為主體現(xiàn)象的要素轉(zhuǎn)移，固然可以產(chǎn)生提高資源重新配置效率的期望結(jié)果，然而，如果這個(gè)過(guò)程形成從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村到城市、從中西部到沿海地區(qū)的單向流動(dòng)特征，便會(huì)產(chǎn)生過(guò)猶不及的結(jié)果，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)地位的降低和農(nóng)村發(fā)展能力的弱化。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段上開(kāi)始實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的政策，在理論上和實(shí)踐中都有充分的依據(jù)。也就是說(shuō)，這種“反哺”是針對(duì)既往發(fā)展的歷史遺產(chǎn)以及發(fā)展新起點(diǎn)上的既有差異，通過(guò)國(guó)家政策進(jìn)行的資源流向調(diào)節(jié)，旨在使農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入平等競(jìng)爭(zhēng)的軌道，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的自立發(fā)展。正是因其必要性和預(yù)期目標(biāo)均具有階段特征，這種產(chǎn)業(yè)“補(bǔ)償”不可能永久化。與此同時(shí)，城市對(duì)農(nóng)村的支持政策，本質(zhì)上產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的一般特征，因此，完全可以按照符合公共政策原則的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)，并一以貫之地實(shí)施。
農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村人口的比重下降，是一個(gè)符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象。然而，具有更優(yōu)越人力資本稟賦的勞動(dòng)力，以及遷移意愿和遷移能力更強(qiáng)的年輕人口，率先流出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，雖然符合經(jīng)濟(jì)理性和激勵(lì)原理，卻產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果，即在或長(zhǎng)或短的時(shí)期內(nèi)、或大或小的程度上損害農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。在經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，這是一種負(fù)外部效應(yīng)。例如，在農(nóng)村培養(yǎng)的人力資本，卻在城鎮(zhèn)部門產(chǎn)生回報(bào)；農(nóng)村具有的更高程度老齡化，卻是由于人口和勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)所造成。這種外部效應(yīng)的存在，或者說(shuō)局部回報(bào)率與整體回報(bào)率之間產(chǎn)生不對(duì)稱的情形，在城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展的條件下，恰是政府職能或者更確切地說(shuō)公共財(cái)政發(fā)揮積極作用的正當(dāng)理由。
換句話說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中存在的資源要素單向流動(dòng)特點(diǎn)，同農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)和現(xiàn)狀一樣，既揭示出農(nóng)村社會(huì)保障需求的緊迫性，也暴露出農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的短板特征。因此，公共政策理念和實(shí)踐從資源“反哺”到基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)變，是因應(yīng)人口趨勢(shì)性特征及其農(nóng)村特殊性，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。約翰·羅爾斯的“社會(huì)正義”理論，被視為現(xiàn)代收入分配和社會(huì)福利政策的哲學(xué)基礎(chǔ)。該理論中的一個(gè)重要思想，有必要借鑒來(lái)作為公共品供給的指導(dǎo)原則，即普惠性基本公共服務(wù)水平的設(shè)置，須以社會(huì)中處于最不利地位成員的需要來(lái)確定。從宏觀層面看基本公共服務(wù)體系，無(wú)論作為先天因素還是后天因素的結(jié)果，農(nóng)村確實(shí)處于這種相對(duì)不利的地位。因此，就構(gòu)建覆蓋全民的基本公共服務(wù)體系來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既是當(dāng)務(wù)之急，也應(yīng)成為這一體系本身的核心支柱。就最必要和最基本的社會(huì)保障內(nèi)容來(lái)說(shuō)，勢(shì)在必行和時(shí)不我待的任務(wù)，便是補(bǔ)足在農(nóng)村中存在的短板。按照均等化、普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性等要求來(lái)評(píng)估的話，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，是基本公共服務(wù)中相對(duì)薄弱，因而也迫切需要加強(qiáng)的領(lǐng)域。
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，是農(nóng)村居民參加的兩項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，迄今已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較為廣泛的參與率，并且是社會(huì)保障覆蓋率大幅度提高的主要貢獻(xiàn)因素。然而，與城鎮(zhèn)職工的基本保險(xiǎn)制度相比，這兩項(xiàng)制度的保障水平和支付水平明顯偏低。鑒于農(nóng)村居民參與的這兩項(xiàng)城鄉(xiāng)居民基本保險(xiǎn)制度，給付水平仍然十分低下，并且尚未實(shí)現(xiàn)全人群充分覆蓋，農(nóng)村老年人在老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)方面獲得的基本公共服務(wù)仍有不足。
社會(huì)養(yǎng)老保障不充分，使得農(nóng)村老年人只能依靠自己勞動(dòng)作為主要生活來(lái)源，或者靠家庭其他成員（子女）贍養(yǎng)。由于農(nóng)村人口的老齡化程度更高，所以農(nóng)村對(duì)醫(yī)療的需求高于城鎮(zhèn)。與此同時(shí)，農(nóng)村居民的醫(yī)療保障水平和滿足程度，卻明顯低于城鎮(zhèn)居民。目前，縣域內(nèi)就診率已經(jīng)達(dá)到94%，基本可以滿足“小病不出村、大病不出縣”的要求。但是，在這項(xiàng)可圈可點(diǎn)的成就下，也存在著某種程度的隱憂。由于城鄉(xiāng)醫(yī)療水平有明顯的差異，農(nóng)村居民的這種就近就醫(yī)模式，也可能造成一些疑難危重疾病，在縣域內(nèi)常常不能得到有效診斷和治療。此外，農(nóng)村老年人獲得良好照料和護(hù)理的機(jī)會(huì)也較少。這些都導(dǎo)致農(nóng)村老年人的健康狀況，明顯不如城鎮(zhèn)。
中國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入的新階段，決定了農(nóng)村的現(xiàn)行養(yǎng)老模式難以為繼。以家庭為主的養(yǎng)老方式，是照料老年人和彌補(bǔ)老年人收入不足的傳統(tǒng)做法。但是，隨著農(nóng)村年輕人絕大多數(shù)遷移到城鎮(zhèn)，村莊空心化和家庭空巢化成為普遍現(xiàn)象，老年人的子女無(wú)法履行在經(jīng)濟(jì)上贍養(yǎng)、生活上照料和精神上慰籍的養(yǎng)老責(zé)任，家庭養(yǎng)老事實(shí)上已經(jīng)落空。在當(dāng)前的農(nóng)村，依托養(yǎng)老院和護(hù)理中心等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的條件遠(yuǎn)未成熟。既然農(nóng)村的最大問(wèn)題是缺少年輕人，也就意味著機(jī)構(gòu)養(yǎng)老遇到照料和護(hù)理人員不足的難題。從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的角度，物質(zhì)條件不足的問(wèn)題絲毫不小于農(nóng)村醫(yī)療資源匱乏的程度。
五、結(jié)語(yǔ)和政策含義
按照人均GDP基準(zhǔn)，中國(guó)即將進(jìn)入世界銀行定義的高收入國(guó)家行列，并預(yù)計(jì)在2035年成為中等發(fā)達(dá)國(guó)家。在實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的整個(gè)期間，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力非農(nóng)化，仍是中國(guó)“三農(nóng)”工作面臨的艱巨任務(wù)。從政策取向和實(shí)際執(zhí)行來(lái)看，這里存在著一個(gè)“兩難”抉擇，即在繼續(xù)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力非農(nóng)化的取向與防止農(nóng)村人口空心化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老化的要求之間，似乎存在著的矛盾。破解這個(gè)矛盾，要求在理論上和政策上進(jìn)行關(guān)鍵的范式轉(zhuǎn)換。
城鄉(xiāng)人口格局及其相互關(guān)系，通常是受到三個(gè)過(guò)程的影響而形成的。第一是人口轉(zhuǎn)變過(guò)程。城鎮(zhèn)和農(nóng)村不盡相同的人口自然變化，譬如生育水平從而影響人口自然增長(zhǎng)率，終究會(huì)造成城鄉(xiāng)之間差異性的人口格局。第二是“劉易斯過(guò)程”。這個(gè)概括來(lái)自于劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論，即遵循資源重新配置規(guī)律，人口和勞動(dòng)力遵循勞動(dòng)生產(chǎn)率從低到高的方向，形成從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的單向流動(dòng)，從而改變了人口分布格局。第三是“蒂布特過(guò)程”。這個(gè)概括來(lái)自于著名的蒂布特模型，即城鄉(xiāng)或不同地區(qū)的差異性公共品供給引致人口遷移，從而那些公共服務(wù)更慷慨的地區(qū)得以吸引到更多的人口和勞動(dòng)力。由于人口轉(zhuǎn)變過(guò)程的影響是長(zhǎng)期的，具有一定的外生性，并且其效應(yīng)部分體現(xiàn)在“蒂布特過(guò)程”之中，因此，本文主要考慮后兩個(gè)過(guò)程的作用及其關(guān)系。
傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)塑造了這樣的格局，即在人口和勞動(dòng)力流動(dòng)方面處于不利地位的農(nóng)村，基本公共服務(wù)也不能得到均等的供給，因而在老齡化與“三農(nóng)”發(fā)展之間形成一種非良性循環(huán)。需要做出的范式轉(zhuǎn)換是，體制改革和政策調(diào)整應(yīng)該著眼于把“劉易斯過(guò)程”同“蒂布特過(guò)程”進(jìn)行“脫鉤”，即讓兩者按照各自應(yīng)該遵循的原則推進(jìn)，而不再遵循傳統(tǒng)的相互影響邏輯，打破既有的利益格局。也就是說(shuō)，一方面，繼續(xù)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，以便完成現(xiàn)代化所需經(jīng)歷的結(jié)構(gòu)變革；另一方面，以普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性為共同原則，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共品供給的均等化。由此提出體制改革和政策調(diào)整，要求在三個(gè)方面著眼和著力。
首先，體制改革和政策調(diào)整既有巨大的空間，也能夠創(chuàng)造真實(shí)的改革收益，關(guān)鍵是采取適當(dāng)?shù)耐七M(jìn)方式，使?jié)撛诘母母锛t利得以成為改革實(shí)施的激勵(lì)。推動(dòng)人口分布、區(qū)域格局和經(jīng)濟(jì)地位同基本公共服務(wù)供給脫鉤的改革，最集中地體現(xiàn)在戶籍制度改革這一任務(wù)中。經(jīng)過(guò)40多年的改革，戶籍制度已經(jīng)不再履行阻礙人口遷移和勞動(dòng)力流動(dòng)的功能，當(dāng)前亟待突破的改革關(guān)口，是消除其按照戶籍身份提供基本公共服務(wù)的功能。因此，這項(xiàng)改革應(yīng)該在兩個(gè)方面同步推進(jìn)。第一條改革路徑是按照必要、合理、適度確立的條件，選擇性地?cái)U(kuò)大城鎮(zhèn)落戶規(guī)模。由于現(xiàn)行財(cái)稅體制和基本公共服務(wù)供給體系的問(wèn)題，中央和地方政府在戶籍制度改革中存在激勵(lì)不相容，因此，還需要第二條改革路徑，即推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，消除戶籍制度作為公共品供給對(duì)象的識(shí)別功能，使城鄉(xiāng)戶籍含金量不再有實(shí)質(zhì)性差異。兩條改革路徑缺一不可，具有相互促進(jìn)、彼此激勵(lì)、自我強(qiáng)化的關(guān)系，需要雙管齊下予以推進(jìn)。
其次，暢通城鄉(xiāng)之間的要素雙向流動(dòng)通道，拓展資源重新配置空間，同時(shí)防止因勞動(dòng)力從城鎮(zhèn)到農(nóng)村回流造成內(nèi)卷式配置。中國(guó)各產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率變化具有兩個(gè)明顯的特性。第一，由于剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和物質(zhì)資本投入，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率在絕對(duì)水平上得到大幅度提高。并且，隨著農(nóng)業(yè)中資本—?jiǎng)趧?dòng)比的快速提高，已經(jīng)出現(xiàn)明顯的資本報(bào)酬遞減即回報(bào)率下降趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動(dòng)力的蓄水池。第二，迄今為止農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率仍然顯著低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也具有生產(chǎn)率偏低的特點(diǎn)，因此，如果發(fā)生勞動(dòng)力向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的大規(guī)?；亓?，不可避免出現(xiàn)資源配置與生產(chǎn)率提高方向相背而行的情形。通過(guò)拓寬資源配置空間以穩(wěn)定制造業(yè)比重、通過(guò)戶籍制度改革以穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)、通過(guò)鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造農(nóng)村高生產(chǎn)率崗位等舉措，都是順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求，完成人口城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力非農(nóng)化的必經(jīng)之路。
最后，以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)要求，促進(jìn)公共財(cái)政資源更加均衡配置和統(tǒng)籌使用，中央政府承擔(dān)更多基本公共服務(wù)供給職能和支出責(zé)任。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是否均衡、農(nóng)村與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是否一體化、農(nóng)民與市民生活水平是否趨同，衡量的標(biāo)準(zhǔn)和推動(dòng)的手段都是基本公共服務(wù)的均等化。在供給短缺和資源約束的高速增長(zhǎng)時(shí)期，由于存在著城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和產(chǎn)業(yè)行業(yè)之間的發(fā)展差距，以均衡化的思路進(jìn)行物質(zhì)資本投資，可以通過(guò)資源重新配置取得更高的效率。在高質(zhì)量發(fā)展階段，勞動(dòng)力和人力資本越來(lái)越成為供給側(cè)的制約性資源，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)能力也日益成為需求制約。因此，以提供更多更好基本公共服務(wù)為中心的民生建設(shè)，具有一石三鳥(niǎo)的改革效果，可以實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一：其一，改善民生可以產(chǎn)生更高的社會(huì)效益；其二，新人口紅利促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的形成，增強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)能力；其三，解除居民消費(fèi)后顧之憂，平衡社會(huì)總需求“三駕馬車”，提高內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐能力。
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