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【新時代農(nóng)墾】如何管好用好“這塊地”?——農(nóng)墾國有土地管理與創(chuàng)新探尋

時間:2024-07-01 作者:周超 張韌 姚媛 來源:農(nóng)民日報·新時代農(nóng)墾???span style="display:inline-block;width:13px;"> 點擊次數(shù):20302

“農(nóng)墾職工退休后不退地怎么解決?”這是不久前舉辦的2024年農(nóng)墾國有土地管理與利用培訓(xùn)班學(xué)員最關(guān)注的問題之一,也是一直以來困擾農(nóng)墾國有農(nóng)場的難題。

“2022年,某國有農(nóng)場退休職工趙某,因退休后繼續(xù)耕種原來承包租賃的土地且不繳納土地租賃費被告上法庭。最終被判支付相應(yīng)年度的土地承包費和滯納金?!?

在寧夏銀川市舉辦的2024年農(nóng)墾國有土地管理與利用培訓(xùn)班上,應(yīng)邀授課的大成律師事務(wù)所高級合伙人、哈爾濱辦公室管委會主任于奇通過案例進(jìn)行分析:本案中,農(nóng)場公司為有限責(zé)任公司,不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,其使用的土地為國家劃撥的國有土地,土地所有權(quán)歸國家,使用權(quán)歸農(nóng)場公司,并非由農(nóng)民集體所有;趙某為農(nóng)場公司的農(nóng)工,不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,其身份并非農(nóng)民,故本案的爭議不適用我國《農(nóng)村土地承包法》。同時,根據(jù)中央有關(guān)農(nóng)墾改革發(fā)展文件的相關(guān)規(guī)定,職工承包租賃期限不得超過其退休年限,職工退休時將其承包租賃的土地交還國有農(nóng)場,符合法律規(guī)定。

本次培訓(xùn)由中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心主辦,各級農(nóng)墾主管部門、集團(tuán)公司及所屬產(chǎn)業(yè)公司、國有農(nóng)場、科研院所及相關(guān)單位負(fù)責(zé)土地管理工作人員共110余人參加,培訓(xùn)圍繞農(nóng)墾國有土地管理利用的實踐和探索進(jìn)行了充分交流。

加強(qiáng)保護(hù)與管理存在哪些困難和挑戰(zhàn)?

農(nóng)墾土地屬于國家所有,因為絕大多數(shù)農(nóng)場遠(yuǎn)離城市,其使用的土地易與農(nóng)村集體土地混淆,加之國有農(nóng)用地使用權(quán)缺乏明確的法律規(guī)定,對維護(hù)好農(nóng)墾國有土地權(quán)益,管理好、利用好農(nóng)墾土地帶來很多困難和挑戰(zhàn)。

事實上,為了規(guī)范農(nóng)墾國有農(nóng)用地承包經(jīng)營行為,中央和地方出臺了多個文件,尤其是2015年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》明確要求,職工承包租賃期限不得超過其退休年限。但在實踐中,農(nóng)場和職工還是經(jīng)常因為退休退地的糾紛而對簿公堂。

國有農(nóng)牧場土地作價出資的審批權(quán)在同級人民政府還是省級自然資源部門?劃入基本農(nóng)田土地的非耕地誰來監(jiān)管?不同部門重復(fù)發(fā)證如何維權(quán)?農(nóng)墾職工住房如何取得產(chǎn)權(quán)證……除了土地承包的相關(guān)問題,培訓(xùn)班上,學(xué)員們就劃撥土地處置方式及政策、土地維權(quán)、居民住宅用地規(guī)范管理等方面也提出了許多問題。

從參訓(xùn)學(xué)員的提問中,農(nóng)墾土地管理利用工作中存在的突出矛盾和問題可見一斑。

土地權(quán)益保護(hù)方面,國有農(nóng)用地缺乏明確的法律規(guī)定,農(nóng)墾土地權(quán)屬爭議問題解決難度大。監(jiān)測顯示,2022年全國農(nóng)墾未發(fā)證土地面積1875萬畝,其中存在權(quán)屬爭議土地面積964.33萬畝,涉及主體多、情況復(fù)雜,解決起來難度很大。

土地經(jīng)營方面,部分農(nóng)場由于對國有農(nóng)用地制度屬性認(rèn)識不到位,仿照農(nóng)村土地經(jīng)營制度進(jìn)行資源配置,造成農(nóng)墾經(jīng)營管理優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

墾地協(xié)同發(fā)展方面,部分地方在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定、生態(tài)紅線劃定、耕地保護(hù)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目落地等方面墾地協(xié)同不足,農(nóng)墾土地被隨意收回劃轉(zhuǎn)、保護(hù)不力、投入不夠的現(xiàn)象依然存在。

管好用好農(nóng)墾國有土地是服務(wù)保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給的根本需要、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實需要、依法推進(jìn)農(nóng)墾事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要。這要求農(nóng)墾各級土地管理部門、土地管理人員,既要準(zhǔn)確了解過去農(nóng)墾土地資源演變的歷史脈絡(luò),也要系統(tǒng)把握當(dāng)下農(nóng)墾土地資源管理的特點,更要積極推動農(nóng)墾土地管理法規(guī)、政策的完善優(yōu)化。

怎樣摸清農(nóng)墾國有土地“家底”?

“新形勢下,農(nóng)墾履行各項國家使命任務(wù)、促進(jìn)自身發(fā)展,加快推進(jìn)國有土地管理與利用的重要意義更加凸顯?!敝袊r(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心總農(nóng)藝師王生表示,運用好現(xiàn)已出臺的各項法律法規(guī)、政策措施,依法依規(guī)加強(qiáng)國有土地、國有農(nóng)用地的規(guī)范化管理,以法治方式規(guī)范農(nóng)墾相關(guān)主體和行為、處理好各種錯綜復(fù)雜的關(guān)系,就能夠有力有效應(yīng)對農(nóng)墾改革發(fā)展過程中涉及土地的各種困難和風(fēng)險。

管好用好農(nóng)墾國有土地,摸清家底是基礎(chǔ)。2004年,中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心開始研發(fā)農(nóng)墾土地信息化管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)利用地理信息技術(shù)(GIS),系統(tǒng)化管理農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證、政府收回、糾紛侵占等權(quán)屬問題,并對土地利用現(xiàn)狀、土地承包經(jīng)營等相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。目前已在廣東、上海、遼寧、寧夏、黑龍江、北京、海南、廣西、吉林、安徽等墾區(qū)的150多家農(nóng)場和二級企業(yè)開始應(yīng)用,實現(xiàn)了對3700多萬畝土地的精細(xì)化、科學(xué)化管理。2016年起,農(nóng)墾中心受農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)墾局委托,開發(fā)農(nóng)墾國有土地確權(quán)發(fā)證監(jiān)測系統(tǒng),并承擔(dān)數(shù)據(jù)處理工作,確保“農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)”落實到位,目前共收集存儲全國農(nóng)墾確權(quán)發(fā)證24.72萬宗地信息,合計面積5.29億畝,實現(xiàn)了農(nóng)墾土地信息化確權(quán)登記發(fā)證進(jìn)度管理及入庫上圖,最終形成農(nóng)墾國有資源“一張圖”。

近年來,在全國自然資源系統(tǒng)等有關(guān)部門的大力支持下,全國農(nóng)墾圍繞鞏固擴(kuò)大農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證成果、加強(qiáng)農(nóng)墾土地保護(hù)管理利用以及推動國有農(nóng)用地使用權(quán)入法、健全完善國有農(nóng)用地權(quán)利體系等重點任務(wù),做了大量工作,取得了明顯成效。

針對當(dāng)前農(nóng)墾土地管理存在的突出問題,從加快解決農(nóng)墾土地權(quán)屬糾紛、嚴(yán)格落實國有耕地保護(hù)措施、穩(wěn)妥推進(jìn)國有農(nóng)用地資產(chǎn)化資本化、完善國有農(nóng)用地收回制度等方面組織開展了研究。利用確權(quán)登記成果,開展農(nóng)墾國有土地管理與利用情況監(jiān)測,對全國農(nóng)墾土地確權(quán)、經(jīng)營、資產(chǎn)化資本化以及政府收回土地情況等變化進(jìn)行跟蹤。

墾區(qū)土地管理有哪些新探索?

寧夏農(nóng)墾在土地創(chuàng)新管理方面走在全國農(nóng)墾前列。據(jù)了解,國有農(nóng)用地所有權(quán)委托代理機(jī)制試點工作寧夏墾區(qū)土地資源所有者職責(zé)履行相關(guān)改革內(nèi)容納入了中央試點方案,經(jīng)自治區(qū)人民政府授權(quán),寧夏農(nóng)墾集團(tuán)承擔(dān)墾區(qū)國有農(nóng)用地資產(chǎn)部分所有者職責(zé)事項管理,配合自治區(qū)相關(guān)部門研究起草了《國有農(nóng)用地使用權(quán)配置辦法(試行)》等,寧夏農(nóng)墾集團(tuán)土地資本化資產(chǎn)化面積達(dá)到107.77萬畝。

近年來,各墾區(qū)創(chuàng)新土地管理方式,亮點紛呈。吉林、安徽、湖北、廣東、云南等省以及甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古呼倫貝爾等墾區(qū)集團(tuán)出臺了加強(qiáng)土地管理、規(guī)范農(nóng)用地經(jīng)營等方面的政策文件;江蘇、廣東、廣西、海南等墾區(qū)會同自然資源部門出臺加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、實施耕地保護(hù)等制度文件,開展耕地“非糧化”整治工作;內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、湖北、江西、海南、甘肅等墾區(qū)持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

廣西農(nóng)墾集團(tuán)土地管理中心副主任梁瓊鶴表示,近年來,廣西農(nóng)墾多方式多渠道開展被侵占國有土地收回維權(quán)工作,2022年共收回被侵占土地4003畝。同時,應(yīng)用信息化手段強(qiáng)化土地巡查保護(hù),做到對土地被侵占現(xiàn)象及時發(fā)現(xiàn)、及時報告、及時制止,有效遏制新增土地被侵占現(xiàn)象,有效維護(hù)了國有土地合法權(quán)益。

在加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上,各墾區(qū)運用多種方式盤活和顯化農(nóng)墾土地資產(chǎn)、實現(xiàn)土地價值。天津、安徽、海南、寧夏等墾區(qū)開展了土地作價出資(入股)。安徽農(nóng)墾在不改變土地性質(zhì)和用途前提下,將已經(jīng)確權(quán)發(fā)證的304宗、面積63.99萬畝,涉及20個農(nóng)(茶、果)場的土地進(jìn)行估價,評估價值240.95億元,作為國有資本金全部注入農(nóng)墾集團(tuán)公司。海南農(nóng)墾在不改變土地權(quán)屬、土地用途、經(jīng)營模式的前提下,推進(jìn)農(nóng)墾土地資產(chǎn)化資本化證券化,以其每年對海膠集團(tuán)承包的258.29萬畝土地收取的租金為基礎(chǔ)資產(chǎn),發(fā)行規(guī)模5.5億元證券,解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問題,進(jìn)一步豐富了融資渠道和資金來源,為全國農(nóng)墾土地資本化、證券化提供高質(zhì)量、可復(fù)制的參考。

“做好農(nóng)墾國有土地的管理與經(jīng)營,一要嚴(yán)格落實土地管理責(zé)任;二要科學(xué)劃分土地經(jīng)營區(qū)域;三要持續(xù)規(guī)范承包租賃經(jīng)營;四要創(chuàng)新統(tǒng)一經(jīng)營管理機(jī)制?!睂幭霓r(nóng)墾集團(tuán)資產(chǎn)管理部部長楊德憲在培訓(xùn)班上授課時表示。

王生告訴記者,在今后的農(nóng)墾國有土地管理工作中,一方面,要用好存量,深入研究、準(zhǔn)確把握現(xiàn)有土地管理的法律法規(guī)、政策措施要求,在法律規(guī)定范圍內(nèi),用好用足有利于維護(hù)農(nóng)墾土地權(quán)益的條款;另一方面,要做好增量,開拓創(chuàng)新,依據(jù)新時代農(nóng)墾發(fā)展戰(zhàn)略和重大任務(wù)要求,順應(yīng)國家在土地資源方面的新趨勢新變化,乘勢而上,客觀反映農(nóng)墾國有土地權(quán)益合理訴求,積極推動、配合相關(guān)法規(guī)政策出臺,為維護(hù)好、管理好、利用好國有土地資源打造有利的制度環(huán)境。持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)墾國有土地保護(hù)與管理。依法管理好、保護(hù)好、利用好農(nóng)墾國有土地,為促進(jìn)農(nóng)墾事業(yè)發(fā)展、更好服務(wù)國家戰(zhàn)略需要作出新的貢獻(xiàn)。

責(zé)任編輯:事業(yè)發(fā)展處

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