健全種糧農(nóng)戶收益保障機制 持續(xù)推動農(nóng)業(yè)保險提質增效
——三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險在全國實施情況觀察
近日，國務院召開常務會議指出，將三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險的實施范圍從產(chǎn)糧大縣擴大至全國，有利于進一步穩(wěn)定種糧農(nóng)民收益，提升農(nóng)業(yè)防災減災救災能力。要強化部門協(xié)同，及時足額撥付保費補貼、加強資金監(jiān)管，防止拖欠、截留、挪用補貼。要指導承保機構優(yōu)化險種設計和理賠服務，確保一旦出險能夠快速理賠、應賠盡賠，切實增強農(nóng)民獲得感。
當前三大主糧生產(chǎn)成本和收入保險政策推行現(xiàn)狀如何？全面落地實施面臨哪些難點？又該如何解決？監(jiān)管部門在提升防災減災救災中做了哪些工作？記者結合5月31日國務院新聞辦公室就“在全國全面實施三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策有關情況”舉辦的國務院政策例行吹風會（以下簡稱吹風會）并采訪相關部門和專家，以回應社會關切。
現(xiàn)狀：這兩個更高保障水平的保險讓種糧農(nóng)戶受益更明顯
為保障國家糧食安全，我國從2018年至2020年在6省24個縣開展了稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險試點。
在對三年試點情況總結評價基礎上，2021年6月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會印發(fā)《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》，提出將三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍擴大到13個糧食主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大縣。
“2021年對近60%的產(chǎn)糧大縣，約500個納入補貼范圍，2022年實現(xiàn)實施地區(qū)產(chǎn)糧大縣，約800個全覆蓋?！睋?jù)中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)風險管理研究中心研究員張峭介紹，2023年財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家金融監(jiān)督管理總局發(fā)布了《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍至全國所有產(chǎn)糧大縣的通知》，至此，這項政策在全國所有產(chǎn)糧大縣約1100個縣進行了實施。2024年中央一號文件進一步提出“擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，實現(xiàn)三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面”。今年的政府工作報告將“在全國實施三大主糧生產(chǎn)成本和收入保險政策”寫入，意味著這項政策將推行到全國所有三大糧食作物種植區(qū)域和農(nóng)戶，實現(xiàn)三大主糧全國覆蓋。
農(nóng)業(yè)保險承保理賠服務水平是事關農(nóng)戶獲得感和農(nóng)險成效的“試金石”。國家金融監(jiān)督管理總局相關負責人表示，三大糧食作物保險已逐步由保成本向保收入轉型，由保生產(chǎn)環(huán)節(jié)向保全產(chǎn)業(yè)鏈條擴展，保障水平不斷提高，農(nóng)民的獲得感顯著增強，在保障國家糧食安全、農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧方面發(fā)揮著重要作用。
據(jù)國家金融監(jiān)督管理總局的數(shù)據(jù)顯示，2023年農(nóng)險賠付1124億元，同比增速25.4%，惠及農(nóng)戶5772萬戶，也就是說有5772萬戶農(nóng)戶獲得了理賠，農(nóng)險賠付率已達80%。今年1月至4月，農(nóng)險賠付294億元，同比增長8%，惠及農(nóng)戶813萬戶。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心金融保險研究室主任龍文軍認為，比起“低保額、廣覆蓋”的“物化成本保險”，“完全成本保險”和“收入保險”提升了保障水平，既得到了廣大參保主體的高度認可，也得到各級財政的大力支持，提高了參保主體的種糧積極性。因而三大糧食作物完全成本保險和收入保險加快推進，實施范圍快速擴大、保障水平明顯提升、覆蓋面積不斷提高。
在吹風會上，財政部相關負責人表示，我國糧食產(chǎn)量連年超過1.3萬億斤，稻谷、小麥、玉米播種面積占我國糧食總面積的比重超過八成，產(chǎn)量占比超九成，是老百姓飯碗里主要的糧食品種，也是農(nóng)業(yè)保險政策的“主干道”。
隨著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營的快速發(fā)展，農(nóng)戶風險保障需求日益增長。從農(nóng)戶最關注的災后賠償看，與投保傳統(tǒng)的物化成本保險相比，投保完全成本保險或種植收入保險的農(nóng)戶受災后所獲賠款大幅增加，種糧農(nóng)戶受益更明顯。此前該政策在全國所有產(chǎn)糧大縣實施，其他地區(qū)種糧農(nóng)戶期望享受同樣政策的呼聲很高。
與此同時，吹風會上提到的兩個例子值得注意。一個是去年8月，黑龍江省哈爾濱市雙城區(qū)遭遇了罕見洪澇災害，有一個合作社種了大約900多畝的玉米，因為投保了玉米完全成本保險，自己交了幾千元保費，最后獲得了數(shù)十萬元賠款。該合作社負責人表示：“沒有想到能賠這么多，成本都給補上了，以后還要繼續(xù)投保。”
另一個是去年河南發(fā)生的“爛場雨”。成熟小麥霉變，農(nóng)業(yè)保險賠了26億元，這對于挽回受災農(nóng)戶的損失發(fā)揮了非常重要的作用，得到了農(nóng)民的廣泛認可。
“今年這兩個更高保障水平的保險在全國全面覆蓋，實現(xiàn)了真正意義上的‘普惠’和‘雨露均沾’，在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的歷程上具有非常重要的意義，相當于把這個保險產(chǎn)品更多地覆蓋到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中。”財政部相關負責人說。
難點：財政補貼壓力大 精準理賠需強化
財政支持是加快農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的重要保障。2023年，中央財政撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金478億元，為1.6億戶次農(nóng)戶提供風險保障4.5萬億元。2024年，中央財政安排農(nóng)業(yè)保險保費補貼預算562億元，同比增長18%，為在全國全面實施該政策提供大力支持。
盡管如此，困難不容小覷。龍文軍表示，首先是財政補貼難。政策性農(nóng)業(yè)保險保費需要財政補貼。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況差異明顯，地方主要領導的認識程度和重視程度不一，如果擴大至全國，需要縣級財政承擔的保費補貼資金將會更大，財政補貼的壓力將會增加，應收賬款會更多。可以探索適當增加中央和省級財政補貼比例，減輕縣級補貼壓力，同時，及時足額撥付保費補貼、加強資金監(jiān)管，防止拖欠、截留、挪用補貼。
張峭在黑龍江省調研時發(fā)現(xiàn)，作為糧食大省，部分地方農(nóng)業(yè)保險覆蓋率只有30%左右，財政壓力極大?！柏斦a不起，所以覆蓋面積就低，地方上常開玩笑說‘手上就仨鍋蓋，要蓋十口鍋，哪里需要蓋哪里’，還是財政資金少?！?
其次是精準理賠難。近年來一些地方在沒有遭受較大災害的情況下，出現(xiàn)了“協(xié)議賠付”“平均賠付”等違背保險規(guī)則的現(xiàn)象，影響了政策性農(nóng)業(yè)保險的聲譽和農(nóng)業(yè)保險賠付的準確性。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部計劃財務司相關負責人在吹風會上表示，我國逐步構建完善起了一個針對種糧農(nóng)民的補貼、價格、保險“三位一體”的收益保障政策體系，調動了種糧農(nóng)民的積極性。在這個體系中，農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)是一個支柱性的政策，為種糧農(nóng)民提供了災害風險兜底保障。特別是三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險逐步擴大范圍以后，這個保障更加有效了。
“去年東北發(fā)生暴雨災害以后，中華聯(lián)合財險向吉林省榆樹市受災的種糧農(nóng)戶累計賠償1.15億元，其中一個農(nóng)戶種植的722畝水稻全部投了完全成本保險，遭災以后獲得賠償27.95萬元。對種糧農(nóng)民來說，這筆錢就是對災害損失的最有效補償，實打實地算入了種糧收入?！痹撠撠熑苏f。
國家金融監(jiān)督管理總局相關負責人在接受記者采訪時表示，從金融監(jiān)管總局的角度，將從強化科技賦能、加強基礎建設、強化農(nóng)險業(yè)務監(jiān)管三方面發(fā)力。推動保險業(yè)運用衛(wèi)星遙感、無人機、物聯(lián)網(wǎng)等技術手段，健全精準高效驗標、查勘定損機制，提升數(shù)字化、智能化水平；指導中國銀保信公司加快農(nóng)險信息平臺建設，提升農(nóng)險業(yè)務線上化水平；部署開展政策性農(nóng)險業(yè)務承保理賠合規(guī)性和內(nèi)控有效性專項整治工作，加強監(jiān)管督查，強化現(xiàn)場檢查，進一步規(guī)范農(nóng)險承保理賠服務，不斷提升農(nóng)險承保理賠質效。
未來：多措并舉推動農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)業(yè)保險深度（保費規(guī)模/第一產(chǎn)業(yè)增加值）超1.5%，密度（保費規(guī)模/農(nóng)業(yè)從業(yè)人口）超700元/人，已實現(xiàn)《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》制定的階段性目標。當前及未來一個階段，在穩(wěn)步擴面、增品、提標的基礎上，財政部將會同有關方面，從健全種糧農(nóng)戶收益保障機制的角度出發(fā)，持續(xù)推動我國農(nóng)業(yè)保險提質增效。
張峭發(fā)現(xiàn)有些地方農(nóng)業(yè)保險查勘定損時，不同的保險公司機構去，得到的結果卻不一樣。
“一家農(nóng)業(yè)企業(yè)有幾十萬畝地，在大面積受災的情況下，找第三方公司做勘察，最后定損后需要理賠3000多萬元，但通過其他保險公司查勘后只同意賠付1000萬元，最終賠付了2000萬元?！睆埱偷碾[憂在于，“目前還沒有建立由政府核定的、標準的且?guī)в衅栈菪再|的第三方核準機構?！?
對此，財政部相關負責人表示，財政部將按照“中央發(fā)展大宗、地方發(fā)展特色”思路，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)保險發(fā)展優(yōu)先順序，保障好三大主糧等關系國計民生的主要大宗農(nóng)產(chǎn)品和重要物資。優(yōu)化大災風險分散機制，加強保險與應急管理機制統(tǒng)籌，發(fā)揮保險市場機制和杠桿撬動作用。在推動提升保險服務質效方面，進一步提高種糧農(nóng)戶政策獲得感，配合有關方面進一步明確理賠標準，規(guī)范查勘定損，優(yōu)化賠付模式，加大科技賦能力度，合理預賠、能賠快賠。督促保險公司通俗易懂設計條款，提高農(nóng)戶金融素質和保險意識，提高農(nóng)戶政策獲得感和滿意度。
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學金融學院教授、農(nóng)村保險研究所所長庹國柱在地方調研時發(fā)現(xiàn)，廣東省開平市建立了農(nóng)機農(nóng)事服務聯(lián)盟，專門應對災前、災中、災后保障，將農(nóng)業(yè)保險的關口向前移，減輕農(nóng)業(yè)風險?！芭_風入境前，服務聯(lián)盟的服務中心馬上啟動，成立搶收隊，及時搶收和烘干可以減少自然災害中的大部分損失。未來，在防災減損問題上，可利用科技手段做得更好。”
這一點在財政部日前“在全國全面實施三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策答記者問”中得到回應，即加強數(shù)據(jù)科技賦能，進一步夯實我國農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展基礎。推動提高我國農(nóng)業(yè)保險信息化水平，加強農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)信息共享，為財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保險監(jiān)管等有關部門以及承保機構提供優(yōu)質高效服務。鼓勵各地和承保機構探索先進技術手段，不斷增強科技應用深度，夯實農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)基礎。
在各方共同努力下，我國農(nóng)業(yè)保險用十幾年時間，走過了其他國家?guī)资甑穆?，不斷提質增效。但總體上起步較晚，存在一些發(fā)展中的問題。財政部金融司相關負責人在吹風會上表示，未來將進一步研究制定綜合性的指導意見、提升承保理賠服務質效、加強數(shù)據(jù)科技賦能、優(yōu)化大災風險分散機制、加強財政資金管理，推動農(nóng)業(yè)保險高質量發(fā)展。
責任編輯：經(jīng)濟研究處
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