“國以民為本，民以食為天。”糧食自古以來就是立國之本，生存之基。新中國成立以來，我國糧食產量不斷取得新的突破，實現(xiàn)了糧食從長期短缺到總量基本平衡的巨大轉變。2024年全國糧食生產實現(xiàn)“二十一連豐”，總量達到7.07億噸，實現(xiàn)了“口糧絕對安全、谷物基本自給”的目標。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調糧食安全的重要性，反復強調中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，飯碗里主要裝中國糧。近年來，雖然我國糧食綜合生產能力不斷提高，但糧食安全的風險因素也日益凸顯。基于此，本文嘗試梳理新中國成立以來國家糧食安全的歷史成就，分析當前糧食安全面臨的挑戰(zhàn)，并為實現(xiàn)糧食安全提供切實可行的優(yōu)化路徑，以期為國家制定宏觀調控政策提供參考依據(jù)。
一、糧食安全的歷史成就
中國共產黨始終高度重視農業(yè)生產，強調糧食安全是治國理政的頭等大事。在黨的堅強領導下，經過各地區(qū)、各部門干部群眾的共同努力，我國糧食安全保障能力不斷增強，取得歷史性成就。
（一）糧食產量迅速增長，單產水平不斷提高
一是糧食總產量迅速增長。1949年新中國成立初期，農業(yè)生產力低下，我國糧食總產量僅為11318萬噸；到2024年，全國糧食產量已達到70650萬噸，較1949年增長了6.24倍。糧食產量實現(xiàn)單位億噸增長的時間不斷縮短，全國糧食產量跨越20000萬噸、30000萬噸、40000萬噸和50000萬噸的年份為1966年、1978年、1987年和1996年，分別用了17年、12年、9年和9年。尤其是從2004年開始，我國糧食實現(xiàn)21年連續(xù)豐收，連續(xù)8年產量穩(wěn)定在6.5億噸以上。二是糧食單產水平不斷提高。糧食單產水平不斷提高是新中國成立以來支撐我國糧食總產量不斷提高的主要原因。1950年，我國糧食播種面積為10995.9萬公頃；到2024年，糧食播種面積增加351萬公頃，達到11931.9萬公頃，70多年來共增加了8.5%，年均遞增0.1%。而全國糧食單產由1950年的1029.29公斤/公頃增加到2024年的5921.1公斤/公頃，增加了5.75倍，年均遞增2.39%。糧食單產水平的提高不僅為糧食總產量的增加提供了充分條件，也為非經濟作物的種植提供了充足的回旋空間。
（二）糧食庫存充裕，人均糧食占有量較快增長
一是新中國成立以來，受益于農業(yè)支持政策持續(xù)發(fā)力和糧食播種面積長期穩(wěn)定，糧食生產能力不斷提高。截至2024/25年度，中國稻米的期末庫存量預計為1.017億噸；小麥庫存處于歷史較高水平，能夠滿足全國一年以上的口糧消費需求。隨著新一輪千億斤糧食產能提升行動的全面實施，我國糧食等重要農產品的生產能力將持續(xù)增強。二是人均糧食占有量隨著糧食總產量的提升而不斷增加。2024年中國人均糧食占有量達到500公斤，比1949年的209公斤增加了2.39倍、增長了139.2%，遠高于人均400公斤的國際糧食安全標準線。若保持現(xiàn)有糧食生產量和消費量增速不變，全國人均糧食占有量將會進一步提升。糧食庫存充裕和人均糧食占有量的增加做到了谷物基本自給、口糧絕對安全。這為縮小城鄉(xiāng)差距，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化起到巨大的推動作用。
（三）城鄉(xiāng)居民膳食結構不斷優(yōu)化升級
一是從1949年至今，中國城鄉(xiāng)居民的膳食結構趨近合理，呈現(xiàn)營養(yǎng)化、健康化特征。居民對農產品的消費需求逐漸多樣化，谷物、豆類和薯類等消費比例逐漸下降，肉蛋奶等消費比例逐步提高。谷物消費數(shù)量由2014年的131.4公斤/人減少到2019年的117.9公斤/人。2012—2021年，中國油料、牛肉、羊肉和禽肉產量分別增長了10%、13.5%、27.1%和30.6%。《中國統(tǒng)計年鑒2022》數(shù)據(jù)顯示，2021年城鄉(xiāng)居民食用油、蔬菜及食用菌、肉類、禽類、水產品、蛋類、奶類、干鮮瓜果類、食糖等的合計消費量是糧食消費量的1.87倍，相較于2015年增加了21.8%。二是近年來符合農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的綠色農業(yè)和有機農業(yè)發(fā)展迅速，該農業(yè)發(fā)展類型既可以保護生態(tài)環(huán)境，又提升了農產品質量安全水平，滿足了居民對優(yōu)質糧產品的膳食需求，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民膳食消費結構從溫飽型向小康型轉變。
（四）糧食安全的科技和基礎設施支撐不斷夯實
一是農業(yè)科技進步推動糧食產量不斷提升。通過推進農業(yè)機械化，特別是智能化機械的應用，不斷提高農業(yè)生產效率；在糧食儲藏等方面，積極采用新技術、新設備，使糧食損失率大大降低；在種業(yè)創(chuàng)新方面，通過實施種業(yè)振興行動計劃、支持種業(yè)企業(yè)發(fā)展等政策，培育了大量糧食新品種，從源頭上消除糧食安全風險隱患；依靠科技持續(xù)提升耕地質量，建設旱澇保收、高產穩(wěn)產的高標準農田，不斷化解土地資源約束風險。二是農業(yè)基礎設施建設不斷完善，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，增強了農業(yè)應對自然災害的抗災減災能力，不斷夯實大國糧倉根基。1994年，我國農業(yè)受災面積為55046千公頃，到2023年下降到10539千公頃；成災面積從31382千公頃下降到4797千公頃，降幅分別達80.9%和84.7%。在農業(yè)除澇和水土流失治理面積方面，1983年我國農業(yè)除澇面積和水土流失治理面積分別為2099萬公頃和8096.1萬公頃；到2023年，農業(yè)除澇面積和水土流失治理面積增加到了2507.8萬公頃和16272.4萬公頃，分別增加了19.5%和101%。
二、糧食安全的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
盡管新中國成立后，國家在推進糧食安全方面取得了顯著性成就，但同時，我們也應注意到現(xiàn)實中仍存在諸多因素阻礙著我國糧食安全的持續(xù)發(fā)展。
（一）耕地數(shù)量和質量“雙減”，種子“卡脖子”障礙依然存在
一是中國耕地面積有可能進一步減少。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進，農業(yè)用地轉化為非農用地的壓力仍將不斷加大，有的地方在盲目建設開發(fā)區(qū)后造成大量耕地出現(xiàn)“撂荒”現(xiàn)象。改革開放之后，中國經濟保持著平均每年9.2%的增長速度，常住人口城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%上升到2024年末的67%，取得了令人矚目的成就，但是耕地面積卻不斷減少?！兜谌稳珖鴩琳{查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，2019年中國耕地面積為19.18億畝，相較于2009年的20.3億畝減少了1.13億畝。二是耕地質量下降嚴重。我國耕地因受干旱、洪澇、土壤酸化等因素的影響，土壤有機質含量下降，長期耕作導致土壤耕作層變薄、變硬，全國耕地土壤點位污染超標率達到19.4%，南方地表水富營養(yǎng)化和北方地下水硝酸鹽污染較為突出，都造成了耕地質量的下降。三是種子“卡脖子”問題依然存在。種子是農業(yè)增產豐收的重要基礎。當前，我國種質資源相對稀缺，尤其是玉米種質資源先天優(yōu)勢不足，導致種子退化嚴重。在育種技術方面，我國與國際先進水平存在差距，種業(yè)科技創(chuàng)新能力相對較弱，尤其在生物編譜技術、分子育種關鍵設備和試劑耗材等方面存在較大差距，基本依賴進口，導致科研成本高，制約了品種創(chuàng)新效率。例如，目前70多家國際種子企業(yè)涌入我國，20余個國外玉米品種覆蓋我國東北、黃淮海地區(qū)，本土蔬菜品種被排擠在市場之外。
（二）農民種糧收益率偏低，種糧積極性不高
一是種糧成本不斷提高。改革開放以后，中國拉開了人口流動的大幕，流動人口總量從1978年的657萬人增長到2020年的3.76億人。由于大量農村勞動力從土地中釋放出來，投身到城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設中，致使農業(yè)勞動力不斷減少。種糧的物質成本、人工成本及其他生產性要素成本不斷增加，帶動了糧食生產成本的持續(xù)上漲。二是與非糧食作物相比，種糧經濟效益太低。根據(jù)《中國農村統(tǒng)計年鑒2024》資料顯示，2023年全國冬小麥畝均收益（未扣除人工費用、土地費用和固定資產折舊—下同）為545.4元、稻谷為58.2元、玉米為862.8元、大豆為340.6元，稻谷、小麥和玉米的平均凈利潤僅為75.1元/畝。相對應的蘋果凈利潤3083.9元/畝，蔬菜凈利潤4354.2元/畝，表明種糧效益處于較低水平。三是非農務工收入增長較快。《2023年農民工監(jiān)測調查報告》顯示，2023年農民工月均收入4780元，農村青壯年種糧機會成本持續(xù)推高。與務工相比，許多年份一年種糧收入甚至不如一個月的打工收入?？紤]到今后中國人口老齡化導致的人工成本上漲趨勢，由成本倒掛決定的價格倒掛或將成為一種常態(tài)，在不改變當前政策的前提下農民種糧收益率有可能進一步下降。
（三）食物供給結構單一，浪費現(xiàn)象依然嚴重
一是雖然口糧較為充裕，但飼料糧供給不足問題日益凸顯。近年來，中國飼料糧供給安全面臨突出問題，供給不足，飼料糧價格攀升導致畜產品生產成本大幅高漲且對外依存度不斷提升。根據(jù)海關總署統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫顯示，2023年和2024年中國糧食進口分別為16196萬噸和15753萬噸。2024年，大豆和玉米分別進口10503萬噸和1376萬噸。我國糧食進口以飼料糧為主，沒有飼料糧的安全就沒有糧食安全。當前各界主要將糧食等同于谷物，較少考慮食物多樣性，與大食物觀下統(tǒng)籌考慮食物供給的要求仍有差距。二是糧食浪費，更準確地說是糧食損耗和食物浪費較為嚴重。一方面，體現(xiàn)在糧食收獲、加工、流通、儲藏等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的損耗問題，如過度加工、加工設備和技術落后、農戶儲存設施簡陋等都會導致糧食損耗。另一方面，餐桌上的浪費具有普遍性和嚴重性。盡管黨中央早在2013年就在全國倡導“空盤行動”，但根據(jù)中國農科院發(fā)布的《2023年中國食物與營養(yǎng)發(fā)展報告》評估，我國食物損耗浪費率約為22.7%。按2021年產量計，共損耗浪費4.6億噸食物，其中餐飲浪費是重要的一部分。
（四）國際沖突加劇，貿易不穩(wěn)定性因素增多
新時代新征程上，世界百年未有之大變局加速演進，國際糧食市場不穩(wěn)定因素增多。一是中國糧食對外的高依存度以及農產品供應鏈方面話語權不足的現(xiàn)狀很容易受到國際市場波動的影響。糧食本身沒有國界，但糧食貿易卻有國界。近年來，國際沖突的風險不容忽視，地緣政治局勢日趨復雜，能源價格上漲和國際資本對大宗農產品的炒作，均可能對我國糧食安全構成威脅，影響中國糧食供需平衡。二是糧食進口“卡脖子”隱患長期存在。自2004年我國變?yōu)檗r產品凈進口國之后，貿易逆差呈擴大趨勢。過去幾年，我國糧食進口量一直在1.4億噸到1.6億噸之間，尤其是大豆的進口依賴度非常高，2023年進口量約為1億噸，占國內消費總量的80%以上。并且，我國糧食進口來源地相對集中，主要依賴巴西、美國、阿根廷和加拿大等少數(shù)幾個國家。國際農業(yè)市場一旦出現(xiàn)波動，將會增強我國糧食進口的不確定性風險。
三、糧食安全的實現(xiàn)路徑
既要高度重視糧食安全、做到未雨綢繆，也要冷靜觀察、審時而動。在充分考慮世情、國情和糧情的基礎上，以“中國人要把飯碗端在自己手里”為指導，實現(xiàn)國家糧食安全。
（一）嚴格落實“長牙齒”耕地保護制度，加強種業(yè)技術攻關
一是全方位夯實糧食安全的物質根基，不折不扣地落實“長牙齒”耕地保護制度。耕地是糧食生產的命根子，也是我國糧食生產的保障。加強土地資源管理，完善災害預警系統(tǒng)，推進高標準農田建設，嚴守18億畝耕地紅線。壓實耕地保護責任，嚴格省級黨委和政府耕地保護及糧食安全責任制考核，防止耕地“非農化”“非糧化”，確保主產區(qū)、主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)各盡其責。二是關鍵要解決農業(yè)的種子問題。良種是支撐我國糧食連年豐收的關鍵因素，下一步要在鄉(xiāng)村振興和糧食安全的背景下實施種業(yè)振興行動，集結多方力量攻關種業(yè)領域的“卡脖子”技術，實現(xiàn)種業(yè)領域的自主生產，確保使用中國種子生產中國糧食，進而更好地實現(xiàn)糧食增產，保障我國糧食安全。
（二）完善糧食補貼政策，做到市場與政府有機銜接
現(xiàn)階段，確保糧食安全的主要途徑是提高種糧農民收益。一是構建長效穩(wěn)定的農業(yè)補貼政策。加大耕地地力保護補貼、稻谷補貼和農機購置補貼力度，將補貼資金精準發(fā)放到農戶手中，通過各種補貼來彌補種糧農戶的虧損。同時，要逐步完善農產品價格形成機制，穩(wěn)步提高種糧農戶收益。二是完善有為政府和有效市場連接機制，既要發(fā)揮政府的宏觀調控作用，更要激發(fā)市場的資源調配作用。通過糧價市場優(yōu)糧優(yōu)價和實現(xiàn)農民節(jié)本增收，來實現(xiàn)有為政府和有效市場的有機銜接。
（三）樹立大食物觀，拓寬食物來源渠道
一是加快輿論引導和政策宣傳，將大食物觀理念融入農業(yè)強國建設。一方面，在強調糧食安全重要性的同時，也要加強對其他農產品和食物資源開發(fā)的輿論引導。另一方面，順應居民膳食結構變化和經濟社會發(fā)展情況，將新的政策文件、媒體宣傳中本意指廣義食物的“糧食”更正為“食物”，逐漸將話語體系中的“糧食安全”轉變?yōu)槿蛲ㄓ玫摹笆澄锇踩?，并將關注點從糧食轉向包括糧食在內的食物，逐步從能量供給的角度考慮食物需求。二是拓展食物來源渠道。加強食物開發(fā)基礎研究，推進全產業(yè)鏈建設。要積極發(fā)展經濟林和林下經濟，科學開發(fā)江河湖海食物資源，加快發(fā)展深遠海養(yǎng)殖。因地制宜開展多種種養(yǎng)模式，打造農業(yè)多維空間的生產模式，進而增加食物供給。
（四）積極增加國際合作，打通糧食供應鏈
盡管目前我國不存在口糧安全問題，但人多地少的基本國情一直是糧食安全的風險因素。因此，要積極增加國際合作，通過提高全球的食物生產供給能力來更好地保障自身的食物供給安全。一方面，我國應積極擴大進口來源渠道，拓展食物進口來源國，降低農產品進口集中度，與多個國家和地區(qū)建立全方位、多層次的糧食合作關系，防止因國際爭端導致糧食進口受卡，增強我國糧食貿易的穩(wěn)定性。另一方面，我國應繼續(xù)堅持開放、共贏理念，持續(xù)深度參與全球糧食產業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈重構。加強國際組織合作和與發(fā)達國家之間的農業(yè)技術交流合作，推進糧食貿易體系建設，著力提高發(fā)展中國家食物自給和出口供應能力。
責任編輯：經濟研究處
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