摘要：十九屆五中全會提出“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”是解決我國經(jīng)濟發(fā)展過程中長期存在的不平衡不充分問題的關鍵。為保證未來經(jīng)濟的高質量均衡發(fā)展，中國應從系統(tǒng)動態(tài)平衡理論出發(fā)，以城鄉(xiāng)協(xié)調、工農協(xié)調、區(qū)域協(xié)調為目標，對農業(yè)農村發(fā)展的制度框架進行系統(tǒng)的頂層設計。未來農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略要以新型城鎮(zhèn)化和土地制度創(chuàng)新為抓手，引導農村人口有序轉移，積極促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和公共服務均等化；要以“后脫貧時代”治理相對貧困為主要抓手，以“制度普惠”取代“制度二元”，推動欠發(fā)達地區(qū)整體發(fā)展和內生性發(fā)展；要以農村組織化和集約化經(jīng)營為抓手，積極培育新型農業(yè)經(jīng)營主體，加強農業(yè)社會化服務水平，推動農業(yè)現(xiàn)代化和農村現(xiàn)代化。
關鍵詞：農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展；系統(tǒng)動態(tài)平衡；制度普惠；制度二元；新型城鎮(zhèn)化
農村問題和農業(yè)問題涉及不同的研究視域。農業(yè)問題主要涉及農業(yè)安全、糧食安全、農業(yè)現(xiàn)代化和農業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等問題；農村問題主要涉及鄉(xiāng)村治理、農村產(chǎn)業(yè)、農村發(fā)展、農村反貧困、農村生態(tài)建設、農村公共品供給等問題。兩者外延在很大程度上互相聯(lián)系、交叉，然而亦有各自的特殊視域，并不完全重疊，故在概念上不可混用。本文重點探討農村發(fā)展及相關問題，但在很多方面涉及農業(yè)發(fā)展和農業(yè)現(xiàn)代化問題，因此將農業(yè)問題和農村問題關聯(lián)討論。
黨的十九大報告關于社會主要矛盾的新論斷強調了“不平衡”和“不充分”兩個關鍵詞，十九屆五中全會提出我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出?！安黄胶狻薄安怀浞帧鄙羁探沂玖酥袊?jīng)濟社會發(fā)展，尤其是經(jīng)濟增長中的兩個最具代表性的問題。其中，發(fā)展“不充分”是導致發(fā)展“不平衡”的內在原因，發(fā)展“不平衡”是發(fā)展“不充分”的結果。我國發(fā)展不平衡不充分問題在農業(yè)農村領域表現(xiàn)尤為突出。
“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”總方針的歷史背景與意義。農業(yè)農村現(xiàn)代化關乎國家現(xiàn)代化；鄉(xiāng)村振興關乎中華民族偉大復興。黨的十九屆五中全會提出“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興”，與黨的十九大報告中提出的“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”一脈相承，為實現(xiàn)我國“十四五”乃至2035年遠景目標，促進農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展提供了重要遵循。同時，當前國際政治經(jīng)濟環(huán)境和全球化形勢出現(xiàn)重大變化，面向新發(fā)展階段，我國審時度勢提出“構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，其中重要支撐點和著力點即為“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村”。
近年來，我國城鄉(xiāng)關系發(fā)生了引人矚目的深刻變化，農村居民可支配收入增長率逐漸提升，城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，城鄉(xiāng)協(xié)調共進的新態(tài)勢已然形成。黨的十九屆五中全會提出“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路”，“強化以工補農、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”，正是對這一新態(tài)勢的精準概括、充分肯定與引領提升。
“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村”是涉及中國未來高質量、可持續(xù)發(fā)展的大戰(zhàn)略。當前全球農業(yè)安全和糧食安全問題突出，我國要未雨綢繆，筑牢糧食安全底線，將農業(yè)安全和農業(yè)現(xiàn)代化置于突出的戰(zhàn)略位置。同時，當前農村發(fā)展存在諸如相對貧困突出、區(qū)域農村發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村治理低效、農村土地制度改革滯后等問題和短板，束縛著農村活力的釋放和農村經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展，亟需鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略予以解決。黨的十九屆五中全會提出，“以保障國家糧食安全為底線”，“提高農業(yè)質量效益和競爭力”，“實施鄉(xiāng)村建設行動”，“深化農村改革”，“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，正是未來農業(yè)農村發(fā)展的重要抓手和立足點。
從“新農村建設”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”到“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”，三個時期三種提法，體現(xiàn)了我國農村發(fā)展在不同階段的不同思路和戰(zhàn)略，它們之間既有內涵的關聯(lián)性、承繼性，又體現(xiàn)了不同時期戰(zhàn)略重點的微妙變化和戰(zhàn)略層級的提升。20世紀末，我國提出“新農村建設”戰(zhàn)略，主要從汲取和總結改革開放20年的經(jīng)驗教訓出發(fā)，繼續(xù)深化農村體制改革，尤其針對農村發(fā)展中的制度短板進行相應的變革和創(chuàng)新。進入新世紀以來，我國開展從硬件到軟件的大規(guī)模新農村建設，推進農村基礎設施建設、農村金融變革、農村合作醫(yī)療改革、農村合作經(jīng)濟組織建立、農村養(yǎng)老和社會保障體系建設等一系列舉措，促進了農村的迅猛發(fā)展。黨的十八大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，不僅關注農村發(fā)展，更將視角深入到更為廣闊的鄉(xiāng)村治理領域，通過農業(yè)合作化、農村集體經(jīng)濟組織建立、村民自治體系完善、鄉(xiāng)村法治化建設和文化建設，進一步提高鄉(xiāng)村治理水平，為農村的長遠發(fā)展和全面發(fā)展提供可持續(xù)的動力基礎和機制基礎。2019年中央一號文件提出堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針，黨的十九屆五中全會提出“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興”，農業(yè)農村發(fā)展被提升到一個新的歷史高度，為“十四五”乃至未來更長時期的農業(yè)農村發(fā)展定下基調。此基調的核心即強調農業(yè)農村發(fā)展在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的優(yōu)先性、獨特性和重要性，必將引領國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策框架進行一系列相應的重要調整?！皟?yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興”意味著中國真正進入工業(yè)和農業(yè)、城市和農村統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的嶄新時代，當前影響工農和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度桎梏必須加以革除，從而為中國未來更均衡更充分的高質量發(fā)展提供制度基礎。
中國不平衡發(fā)展在農業(yè)農村的體現(xiàn)。第一個不平衡是人與自然的不平衡。改革開放以來，我國經(jīng)濟得到超常規(guī)的快速發(fā)展，在世界經(jīng)濟體中一枝獨秀。中國長期以來是世界發(fā)展速度最快的經(jīng)濟體，是全球經(jīng)濟增長“引擎”。然而，高速經(jīng)濟增長也造成人和自然關系的高度緊張。中國在高速經(jīng)濟增長的同時過度消耗并透支能源、土壤和水資源等，造成代際間的能源、資源隱患和不公，致使中國整體生態(tài)環(huán)境、糧食、食品、空氣和飲用水等日常生存要素儲備與質量堪憂。長期以來，我國高速增長模式與粗放型發(fā)展模式造成人和自然關系的不平衡，目前突出表現(xiàn)在農業(yè)污染（包括土壤污染、農村飲用水污染、農業(yè)生產(chǎn)中過量使用化肥農藥所造成的農業(yè)污染和糧食食品安全問題等）、農業(yè)生態(tài)問題等方面，當務之急是轉變增長與發(fā)展方式，削減過剩產(chǎn)能，降低能源和資源消耗，解決人和自然的不平衡。
第二個不平衡是人和人之間的不平衡。改革開放以來，中國實施非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即梯度推移戰(zhàn)略，先發(fā)展東部，尤其是東部14個沿海開放城市，再發(fā)展中部，然后發(fā)展西部。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略造成區(qū)域差距不斷加大，也加大了區(qū)域間人與人的差距。與此同時，城鄉(xiāng)差距也造成人和人之間的差距。城鄉(xiāng)二元結構一直是我國最核心的經(jīng)濟特征之一，城鄉(xiāng)居民收入差距（參見圖1）和社會福利差距很大，一定程度上導致我國基尼系數(shù)長期處于高位。解決人和人之間的不平衡，關鍵在于解決區(qū)域、城鄉(xiāng)收入差距和社會保障非均衡問題，尤其要加大扶貧開發(fā)力度，大力消除貧困，重點扶持欠發(fā)達地區(qū)與邊遠民族貧困地區(qū)。近年來，我國農村與城市人均收入增速差距不斷縮?。▍⒁妶D2），這是一個可喜的趨勢，其中，2010年是一個轉折點，之后每年農村居民人均收入的實際增速均高于城市居民。
圖1 1979年～2019年我國城鄉(xiāng)居民人均收入比
資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》（《中國統(tǒng)計年鑒2019》第173、176頁，《中國統(tǒng)計年鑒2013》第378頁）。2019年數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站
圖2 2001年～2019年我國城鄉(xiāng)居民收入增速對比
資料來源：《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》
第三個不平衡是人與自我的不平衡。一個社會的平穩(wěn)發(fā)展，有賴于人和自然的平衡、人和人之間的平衡，更有賴于人自身的心理平衡，這就需要社會具有穩(wěn)定的心理文化傳統(tǒng)和道德倫理結構。當今我國社會結構和文化巨變打破原有均衡的心靈和文化結構，導致國民心理結構和道德體系出現(xiàn)不平衡，致使社會出現(xiàn)倫理失調、文化失調，進而對我國長遠經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生消極影響。人與自我的不平衡在農村表現(xiàn)尤為突出，一些農村出現(xiàn)文化凋敝、倫理道德體系混亂、鄉(xiāng)村治理失序等問題。農村的經(jīng)濟發(fā)展固然重要，但是文化建設、倫理道德建設、信仰建設更加重要，因為這是一切鄉(xiāng)村建設的基礎。
中國不充分發(fā)展在農業(yè)農村的體現(xiàn)。第一個不充分是城鄉(xiāng)社會福利和公共品供給不充分，特別是鄉(xiāng)村公共品供給不充分。雖然現(xiàn)在農村公共品供給已有很大改善，但是仍有很多鄉(xiāng)村地區(qū)在基礎教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等方面公共品供給嚴重不足。公共品供給不充分是影響我國城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的大問題，也是引發(fā)人和人之間不平衡尤其是城鄉(xiāng)收入差距的重要原因。
第二個不充分是一些地區(qū)的法治環(huán)境建設和依法治理不充分，農村尤其如此。中國是一個法治國家，我國法治環(huán)境和依法治理水平盡管已有極大改善，但仍需進一步改進和完善。尤其是農村的法治環(huán)境和依法治理仍很不充分，在涉及農村土地征用、農村城鎮(zhèn)化和農戶拆遷等問題上，其法治化水平需要大范圍提升，法治意識需要進一步增強。
第三個不充分是社會信用體系與社會倫理建設還不充分。部分農村社會信任、道德倫理問題突出，村風不良、鄉(xiāng)村治理混亂、村莊道德水平下降、鄉(xiāng)村社會失序等問題層出不窮，極大地影響了農村未來發(fā)展和社會穩(wěn)定。
第四個不充分是公平普惠的社會機制構建尚不充分，從而因城鄉(xiāng)身份差異造成公民福利差異。改革開放以來，我國雖然經(jīng)濟快速發(fā)展，但是社會公平正義仍有待提高。城鄉(xiāng)居民因身份差異導致所獲得的社會福利權利與待遇，如醫(yī)療條件、養(yǎng)老和其他社會保障條件、教育水平等差異顯著，直接導致人和人之間關系的不平衡。倡導城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)社會保障均等化正是為了解決公平普惠的社會機制構建“不充分”的問題。
第五個不充分是文化建設尚不充分。我國目前已經(jīng)是經(jīng)濟大國，經(jīng)濟規(guī)模和影響力與日俱增，但是我國的文化影響力與經(jīng)濟影響力并不相稱，集中表現(xiàn)在文化傳統(tǒng)挖掘不足、具有競爭力和感召力的文化符號未被充分認知等方面?？傮w上我國文化軟實力與發(fā)達國家相比還有很大差距。農村文化建設是我國文化建設的重要組成部分，農村和農業(yè)是中國傳統(tǒng)文化的載體，農村文化的復興，必將帶來整個農村更進一步的發(fā)展。目前，農村文化建設嚴重滯后，嚴重影響農村長遠發(fā)展。
未來中國必將從不平衡不充分的發(fā)展，走向平衡充分的發(fā)展，實現(xiàn)“三個平衡”和“五個充分”：通過轉變增長方式實現(xiàn)人和自然的平衡，通過協(xié)調區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實現(xiàn)人和人的平衡，通過心理和信仰建設實現(xiàn)人與自我的平衡；實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共品的充分供給，實現(xiàn)法治和安全的充分供給，實現(xiàn)社會信任和倫理水平的充分提升，實現(xiàn)社會機制構建的充分發(fā)展，實現(xiàn)文化建設的充分完善。農業(yè)農村發(fā)展也將在“三個均衡”“五個充分”上大有所為。
系統(tǒng)動態(tài)平衡理論與中國未來農業(yè)農村發(fā)展戰(zhàn)略。系統(tǒng)動態(tài)平衡是從復雜、龐大的“大系統(tǒng)”角度出發(fā)，在事物運動中保持系統(tǒng)的、動態(tài)的平衡，既不追求絕對的平衡（事實上也不可能有任何絕對的平衡），也不追求絕對的不平衡。絕對的平衡不但于事物發(fā)展不利，反而會使事物處于一種能量衰退的境況之中，使其喪失發(fā)展的活力、動力和勢能；絕對的不平衡會使事物如同擺動幅度過大而超過限度的鐘擺一般，陷于崩潰狀態(tài)，從而使整個大系統(tǒng)難以維持基本穩(wěn)定，進而進行自我的否定，以致喪失原有性質。因此，系統(tǒng)動態(tài)平衡理論所要追求的發(fā)展狀態(tài)，既要使事物保持一種相對的不平衡，以使其充滿活力、動力和勢能，使其處于一種生機勃勃的動態(tài)發(fā)展狀態(tài)之中，又要使事物本身保持一定的穩(wěn)定性和平衡性，以保持整個事物性質的穩(wěn)定。事物要從不平衡走向新的更高級的平衡，要以系統(tǒng)論為視角，在動態(tài)的發(fā)展過程中追求適度均衡發(fā)展。
從系統(tǒng)動態(tài)平衡理論出發(fā)，我國在農業(yè)農村發(fā)展戰(zhàn)略和頂層設計層面，既要保證農村發(fā)展戰(zhàn)略和制度框架的穩(wěn)定性、連續(xù)性和承繼性，又要把握時機，通過系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，對阻礙農業(yè)農村發(fā)展的制度痼疾進行及時革除。比如，在土地政策方面，既要保證農村土地政策和農村基本經(jīng)營體制的相對穩(wěn)定性和連續(xù)性，也要與時俱進，抓住歷史機遇，總結地方經(jīng)驗，對土地制度進行相應的適度的調整與變革；在城鄉(xiāng)一體化進程中，既要保證農村社會保障體系、養(yǎng)老體系、健康和醫(yī)療衛(wèi)生體系、教育和文化體系的相對穩(wěn)定性，也要及時根據(jù)各地實際情況積極推動城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)公共服務均等化，爭取在較短時間內改變中國城鄉(xiāng)二元結構，大幅度提高農村公共服務水平。需要強調的是，在制度調整和制度變革過程中，要注意動態(tài)發(fā)展過程，不要引起制度層面的過度震蕩和新的系統(tǒng)不平衡。
推動中國農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的頂層設計和制度框架。在未來一個較長的時期，農業(yè)農村發(fā)展要與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局構建相結合，要與中國未來高質量均衡發(fā)展相結合。農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中極為重要的組成部分，具有國家基本戰(zhàn)略意義?！半p循環(huán)”戰(zhàn)略下的農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，在頂層設計層面主要涉及三大協(xié)調。
第一，城鄉(xiāng)協(xié)調。要進一步促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，尤其是促進城鄉(xiāng)公共服務均等化，提升農村居民的社會公共服務水平和社會保障水平，從而助力消除城鄉(xiāng)二元結構。
第二，工農協(xié)調。新技術發(fā)展（尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術）給工業(yè)產(chǎn)業(yè)部門和農業(yè)產(chǎn)業(yè)部門協(xié)調互補、融合發(fā)展帶來前所未有的有利條件，鄉(xiāng)村新型工業(yè)化前景廣闊，農業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級和一二三產(chǎn)業(yè)融合獲得空前歷史機遇。
第三，區(qū)域協(xié)調。中國各區(qū)域農業(yè)農村發(fā)展水平差異很大。重視邊疆地區(qū)、相對貧困地區(qū)、民族地區(qū)的農業(yè)農村發(fā)展，加大欠發(fā)達地區(qū)的扶貧開發(fā)力度，促進各要素從發(fā)達地區(qū)向不發(fā)達地區(qū)流動和配置，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距，對于中國經(jīng)濟社會，尤其是農業(yè)農村的平衡發(fā)展意義重大。
從頂層設計層面看，“三大協(xié)調”的關鍵是促進要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動和合理配置，促進金融要素和人才要素向農村回流，打破阻礙要素流動的各種體制機制障礙，使農村活力得以充分激發(fā)。因此，所有農業(yè)農村改革的制度政策框架都要以“三大協(xié)調”為基準進行設計。
從制度框架看，未來中國農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略主要包含三大制度板塊：第一，以新型城鎮(zhèn)化和土地制度創(chuàng)新為抓手，引導農村人口有序轉移，積極促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和公共服務均等化，大力推動鄉(xiāng)村全面振興；第二，以“后脫貧時代”治理相對貧困為主要抓手，以“制度普惠”取代“制度二元”，推動欠發(fā)達地區(qū)整體發(fā)展和內生性發(fā)展；第三，以農村組織化和集約化經(jīng)營為抓手，積極培育新型農業(yè)經(jīng)營主體，加強農業(yè)社會化服務水平，推動農業(yè)現(xiàn)代化和農村現(xiàn)代化。
進一步釋放新型城鎮(zhèn)化紅利，消除阻礙城鎮(zhèn)化深入推進的各種制度壁壘。城鎮(zhèn)化是推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的動力源之一，也是推動農村經(jīng)濟社會發(fā)展的核心力量，是決定農村大規(guī)模減貧的最關鍵因素。我國城鎮(zhèn)化進程在近二十年明顯加快（參見圖3），極大支撐了中國經(jīng)濟的較高速度增長。城鎮(zhèn)化是解釋中國經(jīng)濟增長奇跡的重要變量之一。城鎮(zhèn)化促進農村人口向城鎮(zhèn)轉移，極大地提升了農民的非農收入水平，改善了農村居民的收入結構。同時，中國的城鎮(zhèn)化沒有走其他發(fā)展中國家“大城市化”的老路，而是著重發(fā)展小城鎮(zhèn)，使農民“離土不離鄉(xiāng)”，從而避免“大城市化”過程中出現(xiàn)的“大城市病”和“貧民窟”等現(xiàn)象。中國的新型城鎮(zhèn)化著重于促使農民向“市民”轉化，強調“人的城鎮(zhèn)化”，強調城鄉(xiāng)居民公共服務的均等化，不僅推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為經(jīng)濟增長提供了持續(xù)動能，而且極大地改善了農民財富水平，為中國減貧事業(yè)作出決定性貢獻。
圖3 2000年～2019年我國城鎮(zhèn)常住人口占全國總人口的比重
資料來源：國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站“年度數(shù)據(jù)”專欄，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01
中國未來要堅持以“小城鎮(zhèn)建設”為核心發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，促進縣域城市周邊“核心城鎮(zhèn)”的發(fā)展，通過“核心城鎮(zhèn)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務的完善和人才積聚，使縣域周邊形成富有生機與活力、與農村經(jīng)濟社會保持良好互動的經(jīng)濟增長群和生活服務群。小城鎮(zhèn)建設要注重解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心問題，進而建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理的城鄉(xiāng)互動機制。進入小城鎮(zhèn)的農村人口一方面逐步享受與市民均等的社會保障和公共服務，一方面因自身與鄉(xiāng)村的天然聯(lián)系，在小城鎮(zhèn)和農村之間起到中介和橋梁作用，進而推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉型、增強鄉(xiāng)村治理效能。
探索集體建設用地入市新模式，使農民分享城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村工業(yè)化紅利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化和農村經(jīng)濟社會結構發(fā)生變化，我國很多地方在探索集體建設用地入市方面創(chuàng)造了新的模式，對城鎮(zhèn)化的深入推進、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村工業(yè)化、農民收入增長都起到重要作用。2015年2月27日第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，允許存量農村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。
城鎮(zhèn)化進程中，農民進入城鎮(zhèn)后出租、轉讓其農村宅基地的情況越來越普遍。同時，鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展也迫切要求鄉(xiāng)村經(jīng)營性建設用地進入市場交易，以使農民充分共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來的紅利。未來，為進一步推動集體建設用地入市和構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，要進一步打破集體土地的種種限制，充分釋放農村集體土地要素活力，提高資源利用效率；要加強農村土地統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化用地結構和布局，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；探索農村土地產(chǎn)權交易所等形式，促進農村集體建設用地跨區(qū)域交易和市場化配置。
通過系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新，推動各種要素回流農村農業(yè)。改革開放以來，數(shù)億農民工流向城市，推動了中國經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展，但是大量農民工外流也導致農村空心化、鄉(xiāng)村治理真空等社會問題。同時，數(shù)十年來大量農村資金流向城市部門，導致系統(tǒng)性負投資現(xiàn)象。人力資本和金融資本由農村向城市的單向流動，支撐了中國的經(jīng)濟發(fā)展奇跡和城市的快速發(fā)展，也固化了中國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構。要改變這一趨勢，就要通過系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，鼓勵人力資本和金融資本回流鄉(xiāng)村。具體而言，一方面通過制度引導與激勵，鼓勵優(yōu)秀勞動力和人才回鄉(xiāng)；另一方面通過農村金融機構發(fā)揮積極作用，鼓勵資本回鄉(xiāng)為農村發(fā)展助力。同時，制度和政策還應鼓勵城市精英下鄉(xiāng)，使城市各類人力資源為農村帶來新的資金、技術和理念，進而盤活農村各種要素。唯有把原來農村向城市的單向要素流動轉變?yōu)槌青l(xiāng)之間的雙向要素流動農村和城市之間的藩籬才會被拆除，城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展才會實現(xiàn)。
當前，城市各種要素下鄉(xiāng)的趨勢已經(jīng)非常明顯，城市資本下鄉(xiāng)和人才回流鄉(xiāng)村正逐步升溫。但是，要素回流鄉(xiāng)村需要系統(tǒng)性制度支撐，其中包括農村集體建設用地入市交易、農村宅基地改革等在內的土地制度創(chuàng)新最為關鍵，是吸引要素回流鄉(xiāng)村的基本制度條件。最近，浙江等地通過農村宅基地使用權的調整，吸引“新鄉(xiāng)賢”為家鄉(xiāng)建設貢獻力量，這些探索和嘗試對于推動各種要素回流鄉(xiāng)村，尤其是人力資本回流，有著積極意義。
消除絕對貧困為中國減貧和經(jīng)濟增長提供了強大動力。大規(guī)模減貧是中國經(jīng)濟社會均衡增長和可持續(xù)發(fā)展的關鍵，對于緩解區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和解決貧困地區(qū)發(fā)展不充分問題起到重要作用。近年來，我國扶貧工作向縱深拓展。2014年，國務院扶貧辦確定全國有832個貧困縣，大約每三個縣中就有一個是貧困縣；涉及22個省區(qū)市，全國貧困縣的面積總和占國土面積一半，完全沒有貧困縣的省份只有9個。然而，截至2020年11月23日，全國832個貧困縣全部脫貧摘帽[1]，脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。近十年來，我國貧困人口規(guī)模每年減少1500萬左右，貧困發(fā)生率由2010年的17.2%下降到2019年的0.6%（參見圖4），取得了舉世矚目的減貧成就，創(chuàng)造了世界減貧史上的奇跡。
圖4 2010年～2019年貧困人口規(guī)模及貧困發(fā)生率
說明：依據(jù)現(xiàn)行貧困標準（2010年標準）
資料來源：2019年數(shù)據(jù)引自《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，其余數(shù)據(jù)引自《輝煌70年——新中國經(jīng)濟社會發(fā)展成就（1949-2019）》，中國統(tǒng)計出版社2019年版
大規(guī)模脫貧攻堅提高了貧困人群的收入水平，也提高了欠發(fā)達地區(qū)的整體收入水平。同時，隨著脫貧攻堅的推進，欠發(fā)達地區(qū)的交通和通信等基礎設施狀況、農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、教育和醫(yī)療設施等都有了顯著改善，東西部差距和城鄉(xiāng)差距進一步縮小，促進了經(jīng)濟增長，提升了消費需求和投資需求。因此，從某種意義上說，扶貧既是重要的民生工程、民心工程，也是重要的“增長引擎”，故而民生就是增長，而且是“好增長”，是“可持續(xù)的增長”。
治理相對貧困的關鍵：從“制度二元”到“制度普惠”。2020年“貧困縣清零”意味著我國農村絕對貧困已經(jīng)基本消除，也意味著中國下一步必須為治理相對貧困制訂新的扶貧戰(zhàn)略，扶貧的頂層設計和政策框架都要進行相應的深刻轉型和調整。
在消除絕對貧困的過程中，我國通過大規(guī)模的財政投入、廣泛的社會動員和對口扶貧、大力改善貧困地區(qū)基礎設施、對貧困戶精準識別和精準扶貧、對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)貧困人群進行易地搬遷等方式，極大減少了貧困人群的數(shù)量，為我國脫貧攻堅奠定了堅實基礎。這種人、財、物力大規(guī)模集中的扶貧模式在十四個集中連片貧困區(qū)（尤其是西北和西南欠發(fā)達民族地區(qū)）的脫貧中起到重要作用。但是，在絕對貧困基本消除之后，我國扶貧模式面臨轉型。相對貧困治理的關鍵，在于制度體系的深刻調整。
相對貧困產(chǎn)生的根源，往往是制度供給不足，而非單純的生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活條件、基礎設施等硬件不足。因此，治理相對貧困，需要更多地從完善和改善制度供給入手，通過制度創(chuàng)新和制度變革，產(chǎn)生持久的減貧效果，從深層挖掉產(chǎn)生相對貧困的“根”。為此，在頂層設計層面，思維理念必須從“制度二元”轉向“制度普惠”。
在傳統(tǒng)的“制度二元”思維下，城鄉(xiāng)被分成兩個截然不同的“結構”，分別適用兩種截然不同的政策框架，這就必然造成長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局，城市和鄉(xiāng)村在各種財政支出“盤子”里所占份額有明顯區(qū)別，城鄉(xiāng)公共服務的不均衡也被“制度化”?！爸贫榷彼季S在經(jīng)濟發(fā)展水平較低、財政力量尚處于相對不足的情況下，具有其歷史合理性和必然性。然而，當經(jīng)濟發(fā)展達到一定水平、財政力量相對充足，“制度二元”思維就會成為高質量發(fā)展的桎梏，需要及時過渡到“制度普惠”思維，盡量保證各種財政支出政策的城鄉(xiāng)“普惠”、城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，消除鄉(xiāng)村制度歧視。
“制度普惠”不僅對治理相對貧困至關重要，而且是激活農村基本消費需求、擴大內需、促進經(jīng)濟可持續(xù)均衡發(fā)展的關鍵對策。為此，我們必須深入變革農村教育制度、農村合作醫(yī)療制度、農村養(yǎng)老和社會保障制度、公共衛(wèi)生制度、鄉(xiāng)村社區(qū)管理的財政支持制度等，努力使城鄉(xiāng)公共服務實現(xiàn)均等供給、平衡供給，破除人為“制度二元”格局，爭取實現(xiàn)“制度普惠”。再者，隨著農村居民享受的社會保障和公共服務等逐漸與城市居民相同，城鄉(xiāng)社會保障與公共服務差距逐漸消失，我國在農村土地改革上的“后顧之憂”將大幅降低，土地所承載的“農村社會保障”功能將逐步消失。這為更深層次的農村土地制度變革、農地大規(guī)模流轉和集約化經(jīng)營提供了制度基礎。
積極推動農村合作經(jīng)濟組織、農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大和升級。農村合作經(jīng)濟組織和農村集體經(jīng)濟組織在近十幾年有了長足發(fā)展[2]。這些規(guī)?；男滦娃r村經(jīng)營主體，一方面，通過土地的集約化經(jīng)營實現(xiàn)了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高了農業(yè)要素的配置效率，從而極大地提高了農民抗御農業(yè)自然風險和農業(yè)市場風險的能力，提高了其農業(yè)生產(chǎn)的邊際收益水平，對農民增收和農業(yè)發(fā)展貢獻極大；另一方面，顯著改善了農村的組織化水平，對鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村文化與倫理建設等起到明顯的提升作用。
當然，農村合作經(jīng)濟組織和農村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。中國200多萬家農民專業(yè)合作社普遍存在規(guī)模較小、市場競爭力較差、產(chǎn)業(yè)鏈整合能力弱、管理運作和法人治理不規(guī)范、經(jīng)營績效和盈利能力較差等問題，在全要素合作和全過程合作方面還有很大發(fā)展空間，亟待轉型和升級。從我國農村集體經(jīng)濟發(fā)展的總體水平來看，大部分農村的集體經(jīng)濟力量還很薄弱，在鄉(xiāng)村治理有效性、農村民主政治建設進程、村集體經(jīng)濟管理者素質、農村集體經(jīng)濟內部治理結構、農村集體企業(yè)對接外部市場效率等方面還存在比較嚴重的問題。例如，農村集體經(jīng)濟因委托－代理問題所導致的管理上的道德風險普遍存在；農村經(jīng)理人市場發(fā)育不足導致農村集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理水平受到很大局限；農村集體經(jīng)濟的內在激勵機制和約束機制缺陷導致其發(fā)展良莠不齊；農村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展機制的構建任重道遠。
未來農村合作經(jīng)濟和集體經(jīng)濟的轉型升級需要系統(tǒng)的政策支持框架。一方面，國家要完善合作經(jīng)濟和集體經(jīng)濟的法律制度框架，進一步改善其內部治理，明晰其產(chǎn)權結構和利益分配機制，規(guī)范其運作機制；另一方面，國家應通過各種形式進行市場開拓、產(chǎn)業(yè)鏈構建、基礎設施和農業(yè)技術、人力資本和管理能力等方面的扶持。同時，各地方政府應因地制宜，進行土地流轉和土地租賃等方面的制度創(chuàng)新，支持合作經(jīng)濟和集體經(jīng)濟組織獲得規(guī)模經(jīng)濟效應，建立合作經(jīng)濟和集體經(jīng)濟與農民的土地交易和利益共享機制。
通過土地制度創(chuàng)新推動集約化經(jīng)營，培育新型農村經(jīng)營主體和現(xiàn)代化大農業(yè)集團。近年來，家庭農場、合作社、種養(yǎng)殖大戶、農業(yè)龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體迅猛發(fā)展，成為中國農業(yè)現(xiàn)代化的引領者，對我國農業(yè)轉型起到重要作用。但是，新型農業(yè)經(jīng)營主體也有其不足之處，其中最突出的問題在于“小而散”。當前中國農業(yè)發(fā)展面臨農業(yè)市場全球化的嚴峻挑戰(zhàn)，國外巨型農業(yè)企業(yè)集團正以其絕對的壟斷優(yōu)勢占領國內外市場，并對我國農業(yè)安全形成巨大影響。盡管2020年我國糧食生產(chǎn)在疫情沖擊下仍然實現(xiàn)“十七連豐”，但我國依然需要放眼全球糧食市場的激烈競爭，居安思危，繃緊糧食安全和農業(yè)安全這根弦。
十九屆五中全會提出“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”，其中農業(yè)層面尤為重要，因為我國農業(yè)問題更為緊迫、任務更為繁重。我國目前以小農生產(chǎn)為主體的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式，在與全球農業(yè)巨頭的競爭格局中脆弱不堪。小農經(jīng)濟不具備成本優(yōu)勢、技術創(chuàng)新優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，依靠小農經(jīng)濟守不住中國農業(yè)安全和糧食安全的底線。當前我國主糧進口明顯增加，大豆產(chǎn)業(yè)全面失守，形勢嚴峻。近兩年我國在糧食產(chǎn)業(yè)結構性調整方面下大氣力，并取得一定效果。未來我國應進一步深化農業(yè)土地制度改革，加快推動土地流轉，完善土地交易制度，促進農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，為現(xiàn)代化農業(yè)提供物質基礎；在制度層面鼓勵適度規(guī)模化的家庭農場和龍頭企業(yè)快速發(fā)展，尤其鼓勵農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合，培育大型農業(yè)企業(yè)集團，并使其能夠在整個產(chǎn)業(yè)鏈上具備全球競爭力；引入現(xiàn)代化農業(yè)生產(chǎn)組織形式和管理方法，提高農村經(jīng)營主體的抗風險能力，提高農村經(jīng)營主體適應市場需求的能力，為農業(yè)現(xiàn)代化提供組織載體。同時，我國還要積極借助農墾體系，發(fā)揮農墾作為農業(yè)現(xiàn)代化領軍者和國家隊的重要作用，通過國有農墾體系的技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)整合，打造中國自己的農業(yè)“航空母艦”。
未來三十年，也就是到2050年左右，中國將成為現(xiàn)代化強國，其中農業(yè)和農村現(xiàn)代化是“現(xiàn)代化”的最重要組成部分之一。
三十年后，中國農業(yè)產(chǎn)值在總產(chǎn)值中的比重將比現(xiàn)在還低，估計在5%左右，接近中等發(fā)達國家甚至某些發(fā)達國家的水平。農業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重的下降，意味著純農業(yè)部門在國民經(jīng)濟增長中的貢獻較小，國家已經(jīng)徹底實現(xiàn)現(xiàn)代化和工業(yè)化。但是，農業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重的下降，并不意味著農業(yè)重要性的下降。農業(yè)部門的貢獻已經(jīng)不主要體現(xiàn)在產(chǎn)值方面，而體現(xiàn)在一個國家的農業(yè)安全方面。中等以上的人口大國尤其如此，沒有農業(yè)的基本自給，將時刻面臨國家安全問題。歐美發(fā)達國家重視農業(yè)的道理正在于此。
未來三十年，農業(yè)和農村人口占總人口比例將繼續(xù)大幅降低。屆時，中國的城鎮(zhèn)化率要達到韓國和日本的水平，即70%～80%的城鎮(zhèn)化率，比現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率提高大約25～35個百分點（當前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45%左右）；3～4億農村人口將轉為城鎮(zhèn)人口，每年大約有1000多萬農民轉為城鎮(zhèn)人口。這個轉換將撬動難以估量的社會需求與投資、消費，使整個國家的經(jīng)濟結構、社會結構等發(fā)生重大變化。某種程度上，中國未來三十年的經(jīng)濟增長，將基本依賴3億農民的身份轉換，換句話說，未來中國最大的增長紅利與增長潛力仍然在迅猛的城鎮(zhèn)化之中。
隨著農業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重的下降，農業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)也將發(fā)生深刻變化。未來三十年，中國農業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；潭纫约捌鋰H競爭力都將大為提高，一批優(yōu)秀的、在全球占據(jù)重要地位的國際化農業(yè)企業(yè)將在中國崛起。與此同時，中國農業(yè)形態(tài)將轉變?yōu)楦咝мr業(yè)、高附加值農業(yè)，與環(huán)境友好的生態(tài)農業(yè)將得到普及，進而極大降低水和土壤的損耗和占用，使中國土壤污染、水污染問題大為改觀甚至消失，使中國的生態(tài)環(huán)境得到極大改善。三十年后，中國五千年農耕文明將得到更高層次的重視和應用、繼承和發(fā)展。廣大草原、稻田、麥田以及其他農業(yè)設施將成為觀光農業(yè)的主要載體以及廣義文化產(chǎn)業(yè)的重要部分，其中蘊含的農業(yè)文明元素將異常豐富。中國未來幾代人將更加珍惜中國傳統(tǒng)農耕文化，更加懂得在現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中利用傳統(tǒng)農耕文化要素獲得更高回報。
隨著農村和農業(yè)人口數(shù)量的大幅降低，我國農村在未來三十年必將面貌一新，農村社會和文化形態(tài)必將發(fā)生深刻變化。農村不再是傳統(tǒng)意義上的農村，而是田園化的、更加文明的農村，是市民向往的居住地、旅游地、休閑地、修身養(yǎng)性之地。三十年后，我國城市和鄉(xiāng)村居民在社會保障和公共服務方面的差別將大為縮小，盡管城鄉(xiāng)差距不可能徹底消失，但在中國大部分地區(qū)，城市和鄉(xiāng)村居民的收入水平、社會福利水平將基本趨同，城鄉(xiāng)居民身份差異以及各種權利不平等將基本消失，城鄉(xiāng)一體化基本實現(xiàn)。屆時，農村集體化、農民組織化程度將進一步提升，鄉(xiāng)村治理與現(xiàn)代協(xié)商民主治理體制相對接，農村社會治理體系和組織結構將發(fā)生深刻變化。隨著農村民主化和組織化逐漸增強，我國社會主義民主政治建設也將呈現(xiàn)新的面貌。三十年后，新一代農民將成為知識素養(yǎng)更好、市民意識更強、社會參與意識更濃的農民。彼時的職業(yè)化農民將與今天的農民有本質區(qū)別，他們是現(xiàn)代化了的、擁有較高教育水平的、在身份和社會地位上與市民沒有任何差別的新型農民。
當前，我國將農業(yè)和農村發(fā)展置于重中之重，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村”方針從國家戰(zhàn)略層面定位農業(yè)農村發(fā)展，在農業(yè)產(chǎn)業(yè)化和糧食安全、農民組織化、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、農村扶貧開發(fā)、鄉(xiāng)村文化建設和倫理建設等方面，引領全方位的新農村構建。未來中國要實現(xiàn)農業(yè)與農村現(xiàn)代化，需要在三十年里進行深刻變革，在農村制度創(chuàng)新和農業(yè)技術創(chuàng)新、組織創(chuàng)新上狠下功夫。城鄉(xiāng)一體化的背后，是深刻的制度變革，只有擁有改革的魄力和勇氣，才能破除農村發(fā)展的重重桎梏。未來三十年的糧食安全問題、城鎮(zhèn)化和農民工問題、城鄉(xiāng)一體化和農村社會保障問題、農村社會重建問題（以解決目前留守兒童與老人以及鄉(xiāng)村治理真空問題）、農業(yè)生態(tài)問題、農村反貧困問題（農村徹底消除絕對貧困后降低相對貧困人口）等，無一不是棘手、嚴峻的問題。唯有以非凡的智慧與勇氣堅持改革，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
注釋
[1]《全國832個國家級貧困縣全部脫貧摘帽》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2020-11/23/c_1126776790.htm，2020年11月23日更新。
[2]農村合作經(jīng)濟組織是農村集體經(jīng)濟組織的初級形態(tài)，是一種由部分村民發(fā)起和運營的集體經(jīng)濟組織，其產(chǎn)權屬于部分農村居民；農村集體經(jīng)濟組織是由全體村民共同發(fā)起和共同運營的經(jīng)濟組織，其產(chǎn)權歸屬于全體村民。
參考文獻
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唐健、譚榮，2019，《農村集體建設用地入市路徑——基于幾個試點地區(qū)的觀察》，《中國人民大學學報》，第1期。
王曙光，2019，《中國論衡——系統(tǒng)動態(tài)平衡發(fā)展理論與新十大關系》，北京大學出版社，第2～3頁。
王曙光，2020，《中國扶貧——制度創(chuàng)新與理論演變（1949—2020）》，北京：商務印書館，第26～30頁。
作者：王曙光，北京大學經(jīng)濟學院教授、博導，北京大學產(chǎn)業(yè)與文化研究所常務副所長。研究方向為中國農村發(fā)展與反貧困。
基金：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的路徑與策略研究”（項目編號：18JZD029）
來源：人民論壇·學術前沿,2020(24):40-51.
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