深化耕地占補平衡改革 守牢耕地保護紅線
——《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》解讀
近日，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》（以下簡稱《通知》），在調(diào)整完善占用耕地補償制度、改進占補平衡管理方式、強化補充耕地管理、嚴格補充耕地指標調(diào)劑和加強管理政策銜接方面，提出了明確規(guī)定和要求。圍繞《通知》出臺背景和主要考慮、具體細化措施、耕地“占優(yōu)補優(yōu)”、貫徹落實要求等問題，自然資源部耕地保護監(jiān)督司有關負責人進行了解讀。
記者：《通知》出臺是基于怎樣的背景和考慮？
部耕地保護監(jiān)督司有關負責人：習近平總書記高度重視耕地保護工作，多次發(fā)表重要講話、作出重要指示批示，強調(diào)耕地是我國最為寶貴的資源，要求采取“長牙齒”的硬措施保護好，絕不能有閃失。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，非農(nóng)建設占用是耕地減少的主要原因，我們主要通過實施耕地占補平衡制度彌補耕地流失。這項制度實施20多年來，有效彌補了非農(nóng)建設占用耕地造成的損失，倒逼了各類非農(nóng)建設盡量不占或少占耕地，對守牢耕地保護紅線發(fā)揮了不可替代的作用。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，耕地減少的原因日趨多元，特別是近年來，耕地與其他農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換的平衡格局被打破，造林種樹和種果種茶等成為耕地減少的主要原因，耕地占用與保護的主要矛盾發(fā)生了重大變化。與此同時，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，全國耕地后備資源日漸匱乏，一些地方接近枯竭，加之保護生態(tài)的剛性約束，通過開墾宜耕未利用地補充耕地難度越來越大。此外，一些地方執(zhí)行政策走偏走樣，出現(xiàn)了占多補少、占優(yōu)補劣甚至弄虛作假等情況。這些問題需要通過系統(tǒng)改革來解決。
對此，二十屆中央財經(jīng)委員會第二次會議明確，改革完善耕地占補平衡制度，堅持“以補定占”，健全補充耕地質(zhì)量驗收制度。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確，改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制，確保達到平衡標準。近日發(fā)布的《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的意見》（以下簡稱《意見》），對改革完善占補平衡制度作出系統(tǒng)部署，明確改革耕地占補平衡管理方式、完善占補平衡落實機制、加強對補充耕地主體補償激勵和健全補充耕地質(zhì)量驗收制度等要求。為了貫徹落實黨中央、國務院決策部署，自然資源部以《意見》為指引，會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺《通知》，進一步細化落實《意見》要求，推進占補平衡改革落地見效。
記者：圍繞占補平衡改革要求，《通知》提出了哪些細化措施？
部耕地保護監(jiān)督司有關負責人：本次占補平衡改革旨在建立以省域耕地總量動態(tài)平衡為核心的占補平衡新機制，通過強化耕地總量管控和“以補定占”管理，穩(wěn)步提升耕地質(zhì)量，牢牢守住耕地保護紅線。《通知》聚焦《意見》明確的重大改革要求，細化明確17條政策措施，主要包括以下5個方面：
一是調(diào)整完善占用耕地補償制度?！锻ㄖ诽岢龈倪M耕地轉(zhuǎn)為建設用地落實占補平衡、耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地落實進出平衡的管理機制，除個別國家規(guī)定的可不落實補充耕地的特殊情形外，各類占用耕地均應落實耕地占補平衡?？紤]到占用耕地用途和主體之間的差異性，《通知》對補充耕地落實要求作出了不同規(guī)定：非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的，由占用耕地的單位或個人依法依規(guī)履行補充耕地義務，不能自行落實補充的，應按規(guī)定足額繳納耕地開墾費。造林種樹、種果種茶等造成耕地減少的，以及農(nóng)田基礎設施、農(nóng)村村民住宅建設依法依規(guī)占用耕地的，由縣級人民政府負責統(tǒng)籌落實補充耕地任務；其中，對工商企業(yè)等流轉(zhuǎn)土地并將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的占用耕地行為，要求各地依法嚴格審查審核，采取規(guī)劃管控、經(jīng)濟調(diào)劑等手段進行科學引導。在補充耕地來源方面，《通知》明確在符合國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護要求的前提下，國土調(diào)查成果中各類非耕地地類，均可作為補充耕地來源；要求各地以恢復優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔，優(yōu)先將從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地恢復為耕地，因地制宜推動園林地“上坡”、耕地“下坡”；堅持生態(tài)優(yōu)先、以水定地，穩(wěn)妥有序開發(fā)未利用地。
二是改進占補平衡管理方式。《通知》提出國家對各?。▍^(qū)、市）各類占用耕地與補充耕地實行年度“算大賬”，實施省級行政區(qū)域耕地總量動態(tài)平衡、質(zhì)量穩(wěn)定監(jiān)督管理；強化非農(nóng)建設占用耕地“以補定占”管控，以新一輪國土空間規(guī)劃確定耕地保護目標的基期年份（即2020年）的穩(wěn)定利用耕地總量為基準，將省域內(nèi)現(xiàn)狀穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為該省份非農(nóng)建設“以補定占”管控規(guī)模上限，用于控制下年度非農(nóng)建設允許占用耕地規(guī)模。為了做好與耕地保護缺口恢復的銜接，《通知》明確穩(wěn)定利用耕地凈增加量可用于抵補缺口或作為非農(nóng)建設“以補定占”管控規(guī)模，具體數(shù)量由各?。▍^(qū)、市）結(jié)合本地實際合理確定。此外，根據(jù)各?。▍^(qū)、市）耕地保護目標完成情況，《通知》提出實行非農(nóng)建設占補平衡差別化管控，對新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護目標低于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標的省份，強化過程管理，要求各地建立非農(nóng)建設補充耕地儲備庫，在建設項目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時根據(jù)占用耕地規(guī)模相應掛鉤核銷補充耕地指標；對新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護目標高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標的省份，以及《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》出臺前已批復新一輪總體規(guī)劃的省份，強化耕地總量管控，在耕地保護目標不突破的前提下，建設項目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時，可不實行掛鉤管理，但建設用地單位應按規(guī)定落實補充耕地義務。國土空間規(guī)劃中期評估調(diào)整后耕地保護目標發(fā)生變動的省份，按照上述管控原則，非農(nóng)建設占補平衡管理方式相應調(diào)整。需要說明的是，實施非農(nóng)建設占補平衡差別化管控，是根據(jù)耕地保護目標完成情況對占補平衡過程管理的差別化舉措，絕不意味著放松底線要求。
三是強化補充耕地管理。《通知》提出各類實施主體依法依規(guī)將非耕地墾造、恢復為穩(wěn)定利用耕地的，均可作為補充耕地。補充耕地由自然資源主管部門核定補充耕地數(shù)量、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門開展補充耕地質(zhì)量鑒定，符合條件的要及時劃入永久基本農(nóng)田，逐步達到旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)標準。同時，《通知》要求強化非農(nóng)建設補充耕地報備管理，規(guī)定用于落實非農(nóng)建設占補平衡的補充耕地，應為稟賦良好、集中連片、耕地質(zhì)量達到上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設占用耕地平均質(zhì)量等級的新增穩(wěn)定利用耕地，并明確由自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照縣級申報、市級審核、省級復核的程序，報備形成補充耕地指標。
四是嚴格補充耕地指標調(diào)劑?！锻ㄖ窂娬{(diào)，堅持縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔的原則，非農(nóng)建設占用耕地進行跨地市調(diào)劑補充的，原則上應為省級以上重大建設項目；同時，明確對生態(tài)脆弱、承擔生態(tài)保護重點任務的地區(qū)和符合條件的重大建設項目，可通過國家集中開墾定向支持落實耕地占補平衡。《通知》還要求，各?。▍^(qū)、市）要從嚴規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑管理，制定指標調(diào)劑規(guī)則，嚴格規(guī)范調(diào)劑程序，合理確定調(diào)劑補償標準，嚴格管控指標調(diào)劑規(guī)模；補充耕地指標要統(tǒng)一納入省級管理平臺，實行公開透明規(guī)范調(diào)劑，調(diào)劑資金按規(guī)定納入預算管理。
五是加強管理政策銜接。為了做好新舊政策銜接，《通知》明確耕地占補平衡新管理方式實施后，原補充耕地儲備庫中尚未使用的補充耕地指標，可以繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)使用。對建設項目報批時需要掛鉤補充耕地指標的省份，《通知》提出相關省份在完成省級耕地占補平衡管理平臺建設和非農(nóng)建設補充耕地儲備后，即可按新管理方式申報建設用地。為落實“大占補”要求，做好與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的銜接，《通知》明確城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中涉及耕地占用和補充的，統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理，自然資源部將出臺專門文件進一步細化明確要求。
記者：在落實“占優(yōu)補優(yōu)”方面，《通知》如何考慮？
部耕地保護監(jiān)督司有關負責人：嚴把補充耕地驗收關口、確保補充耕地質(zhì)量是落實“占優(yōu)補優(yōu)”的關鍵。《意見》提出要健全補充耕地質(zhì)量驗收制度，明確質(zhì)量不達標的不得用于占用耕地的補充。對此，《通知》提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村部建立統(tǒng)一的補充耕地質(zhì)量鑒定方法和標準，強化剛性約束，確保補充耕地質(zhì)量平均水平不低于各類占用耕地質(zhì)量平均水平，納入非農(nóng)建設補充耕地報備范圍的補充耕地質(zhì)量不低于上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設占用耕地平均質(zhì)量等級。
為了確保補充耕地質(zhì)量可靠，《通知》明確縣級以上地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責對補充耕地質(zhì)量進行鑒定，鑒定結(jié)果作為非農(nóng)建設補充耕地報備和補充耕地質(zhì)量建設的依據(jù)。此外，為確保補充耕地長期穩(wěn)定利用，《通知》明確要求將補充耕地后續(xù)培肥管護資金納入占用耕地成本，縣級人民政府要加強墾造和恢復耕地的質(zhì)量建設，引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或相關權利人持續(xù)耕種，組織補充耕地主體、經(jīng)營主體對補充耕地持續(xù)開展地力培肥和后期管護，提升耕地質(zhì)量。
記者：各地在貫徹落實《通知》要求、加強耕地占補平衡管理工作中應注意什么問題？
部耕地保護監(jiān)督司有關負責人：改革完善耕地占補平衡管理，是黨中央、國務院根據(jù)耕地保護新形勢作出的重要決策部署。各地要高度重視、精心部署，科學制定貫徹落實措施，確保改革部署及時落地。
一是要深刻領會黨中央、國務院關于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的部署和要求，充分認識此次改革的重要意義，準確理解和把握《通知》政策規(guī)定。各地要根據(jù)占用耕地用途和主體，明確差異化的補充耕地落實要求；根據(jù)非農(nóng)建設占用耕地區(qū)位、類型和質(zhì)量等級，制定差別化的耕地開墾費標準。要探索編制耕地保護專項規(guī)劃，合理安排耕地和永久基本農(nóng)田布局，科學安排補充耕地空間和時序。要對具備重要生態(tài)功能的水田實施嚴格保護，嚴格控制占用規(guī)模，在適宜水田耕種區(qū)域有序?qū)嵤┧镅a充，保持省域內(nèi)水田總量基本穩(wěn)定。要嚴格規(guī)范做好耕地占補平衡管理工作，結(jié)合實際建立省級耕地占補平衡管理平臺。對建設項目報批需要掛鉤補充耕地指標的省份，要盡快明確補充耕地報備入庫的環(huán)節(jié)程序和操作方法，完成儲備庫建設。
二是要分級壓實責任，嚴格落實“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的占補平衡落實機制。各?。▍^(qū)、市）加強對省域內(nèi)耕地占用補充工作的統(tǒng)籌，確保耕地保護目標不突破、耕地質(zhì)量不降低；除因經(jīng)嚴格批準納入國家生態(tài)退耕等特殊情形造成耕地減少外，省域內(nèi)現(xiàn)狀耕地面積原則上應不低于新一輪國土空間規(guī)劃基期年份的耕地面積。市縣要負責抓好落實，重點把握好從嚴管控耕地占用和補足補優(yōu)耕地兩個方面。在從嚴管控耕地占用方面，要嚴格執(zhí)行國土空間規(guī)劃和土地利用計劃管控要求，堅持節(jié)約集約用地，加強耕地用途轉(zhuǎn)用監(jiān)督；嚴肅處置違法違規(guī)占用耕地問題，堅決防止未批先建、造林綠化隨意占用耕地、超標準建設綠色通道、挖湖造景占用耕地等行為。在補足補優(yōu)耕地方面，要嚴格落實補充耕地要求，結(jié)合土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設、鹽堿地等未利用地綜合開發(fā)利用和耕地整改恢復等工作，積極穩(wěn)妥推進耕地恢復，科學適度開發(fā)宜耕后備資源，加強墾造和恢復耕地的質(zhì)量建設，持續(xù)熟化土壤、培肥地力、提升質(zhì)量，確保各類占用耕地得到及時保質(zhì)保量補充。
三是要強化部門協(xié)同配合。耕地占補平衡工作涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、生態(tài)環(huán)境和林草等多個部門，需要大家在政府的統(tǒng)一組織領導下各司其職、密切配合。自然資源主管部門要主動加強與相關部門溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，共同推動占補平衡改革盡快落地見效。（趙婧）
責任編輯：經(jīng)濟研究處
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