國務(wù)院關(guān)于耕地保護工作情況的報告——2024年12月22日在第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議上
自然資源部副部長 劉國洪
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告耕地保護工作情況，請審議。
習(xí)近平總書記高度重視耕地保護工作，反復(fù)強調(diào)耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央準確把握耕地保護變化的新形勢，謀劃推動了一系列嚴格耕地保護的開創(chuàng)性工作。黨中央、國務(wù)院兩次專門發(fā)文，部署開展加強耕地保護和改革完善占補平衡工作。各地區(qū)各部門深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，多措并舉，全力推進最嚴格的耕地保護制度落地見效。
一、全國耕地保護利用概況
2023年度全國國土變更調(diào)查結(jié)果顯示，全國耕地面積19.29億畝。從地類結(jié)構(gòu)看，旱地9.68億畝，占比50.2%；水田4.68億畝，占比24.2%；水澆地4.93億畝，占比25.6%。從地區(qū)分布看，東北4.47億畝、華北3.31億畝、華東3.21億畝、西北2.58億畝、西南2.47億畝、華中2.40億畝、華南0.85億畝。
從布局變化看，持續(xù)多年的耕地“南減北增”開始轉(zhuǎn)為“南北雙增”，秦嶺淮河以南地區(qū)耕地凈增加210.5萬畝（該地區(qū)耕地總量6.85億畝）。從坡度變化看，園林地“上山”、耕地“下山”趨勢初步呈現(xiàn)，全國坡度25度以上的坡耕地凈減少132.19萬畝（不含梯田），2度以下耕地凈增加714.7萬畝。
二、主要工作情況及取得的成效
黨的十八大以來，我國耕地保護制度體系逐步完善，嚴保嚴管責(zé)任體系逐級壓實，最嚴格的耕地保護制度基本確立。
（一）嚴密耕地保護法律法規(guī)。在全國人大常委會大力推動支持下，耕地保護法律體系逐步健全。一是修訂實施土地管理法（可點擊查看）、土地管理法實施條例（可點擊查看），首次明確耕地利用優(yōu)先序，增加“嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”等法律規(guī)定。二是頒布實施黑土地保護法（可點擊查看）、糧食安全保障法（可點擊查看），頒布土壤污染防治法，實施農(nóng)用地分類管理制度，保障“吃得放心”。三是加快推進耕地保護和質(zhì)量提升法立法進程。
（二）強化耕地保護責(zé)任落實。一是穩(wěn)住耕地總量，分解落實耕地保護目標任務(wù)。編制完成我國首部“多規(guī)合一”的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，將18.65億畝耕地保有量和15.46億畝永久基本農(nóng)田保護任務(wù)帶位置分解下達至各省份，推動納入各級國土空間規(guī)劃并落地落圖，作為各級黨委和政府必須完成的重大政治責(zé)任。二是優(yōu)化耕地布局，推進耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護。落實習(xí)近平總書記關(guān)于主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)要飯碗一起端、責(zé)任一起扛的重要指示要求，督促南方省份穩(wěn)妥有序恢復(fù)一部分過去流失的優(yōu)質(zhì)耕地，減輕北方省份的水資源和生態(tài)壓力，遏制“北糧南運”勢頭加劇。同時，在耕地恢復(fù)過程中，適當(dāng)留出過渡期，引導(dǎo)各地實事求是、尊重規(guī)律，保護農(nóng)民合法權(quán)益。三是壓實省級責(zé)任，實施耕地保護和糧食安全責(zé)任制考核。每年對省級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責(zé)任制情況進行考核，全面落實耕地保護黨政同責(zé)。
（三）突出重點環(huán)節(jié)系統(tǒng)治理。一是嚴格控制新增占用。將國土空間規(guī)劃作為用地依據(jù)，科學(xué)安排各類建設(shè)項目的選址和布局，引導(dǎo)盡量不占或少占耕地。嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，加強引導(dǎo)監(jiān)管，確保規(guī)范有序。實行國土綠化項目落地上圖，堅決防止占用耕地。二是著力盤活存量。大力推進節(jié)約集約用地，制定發(fā)布建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價相關(guān)行業(yè)標準，提高要素配置節(jié)地水平。建立實施“增存掛鉤”機制，推進批而未供和閑置土地處置。推進低效用地再開發(fā)工作，在北京等15個省份43個城市開展試點，啟動實施再開發(fā)153.55萬畝。黨的十八大以來，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降約45%，從源頭上減少耕地占用。實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地在保證鄉(xiāng)村建設(shè)的前提下，節(jié)余部分方可調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用，緩解農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩頭增加建設(shè)用地狀況。三是嚴格督察執(zhí)法。建立健全耕地保護“長牙齒”硬措施工作機制，以“零容忍”態(tài)度嚴肅查處各類違法占用耕地行為。抓好違建別墅專項整治，穩(wěn)妥推進農(nóng)村亂占耕地建房專項整治試點，落實“大棚房”問題清理整治長效監(jiān)管機制。國家自然資源督察機構(gòu)每年以耕地保護為重點開展監(jiān)督檢查，2020年以來，向省級政府印發(fā)督察意見書督促整改違法違規(guī)突出問題，共組織約談103個違法違規(guī)問題突出地區(qū)政府負責(zé)人，公開通報338個違法違規(guī)重大典型問題。2023年度，違法占用耕地數(shù)量已下降至2018年度的四分之一左右。
（四）提升耕地綜合生產(chǎn)能力。一是實施全域土地綜合整治。深入學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗，2019年起，在全國范圍實施全域土地綜合整治試點，并在試點基礎(chǔ)上深入推進。截至2024年7月底，全國范圍實施全域土地綜合整治試點1500多個，完成整治總規(guī)模720多萬畝，實現(xiàn)新增耕地66萬畝，建設(shè)用地減少16萬畝，有效促進了耕地集中連片和建設(shè)用地集約利用。二是推進高標準農(nóng)田建設(shè)。加強政策和資金保障，指導(dǎo)地方優(yōu)化建設(shè)布局，合理確定建設(shè)優(yōu)先序，因地制宜明確建設(shè)重點與內(nèi)容，落實年度任務(wù)。截至2023年底，全國累計建成高標準農(nóng)田超過10億畝，為全國糧食產(chǎn)量連續(xù)多年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上提供了有力支撐。優(yōu)先支持在東北黑土地區(qū)、平原地區(qū)、具備水利灌溉條件地區(qū)的耕地開展高標準農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)出能力。三是加強退化耕地治理。實施國家黑土地保護工程，出臺《東北黑土地保護規(guī)劃綱要（2017—2030年）》及相關(guān)行動計劃、工程實施方案，強化黑土地保護各項舉措，總結(jié)推廣工程與生物、農(nóng)機與農(nóng)藝、用地與養(yǎng)地相結(jié)合的多種黑土地綜合治理模式。2021年以來，在典型黑土區(qū)重點縣保護黑土地面積超過3億畝次。推進酸化耕地等治理，在長江中下游、西南、華南等酸化耕地分布較廣的15個省份，實施酸化耕地治理重點縣建設(shè)。四是加強水利配套設(shè)施建設(shè)。2021年以來，支持實施1880多個大中型灌區(qū)改造項目和200多個新建灌區(qū)項目，新增恢復(fù)改善灌溉面積約1億畝。截至2023年底，全國耕地灌溉面積已達10.75億畝。開展水土保持工程，綜合整治坡耕地315.6萬畝，治理東北黑土區(qū)侵蝕溝3.3萬條。五是開展重金屬污染防控和受污染耕地安全利用。實施農(nóng)用地土壤鎘等重金屬污染源頭防治行動，聚焦重點區(qū)域?qū)嵤┥a(chǎn)障礙耕地治理項目，全國土壤重點風(fēng)險監(jiān)控點重金屬含量整體呈下降趨勢。六是推進第三次全國土壤普查。對全國耕地、園地、林地、草地等農(nóng)用地和部分未利用地的土壤性狀、類型、立地條件、利用狀況等進行調(diào)查。
（五）健全耕地保護激勵機制。一是建立與耕地保護任務(wù)考核直接掛鉤的經(jīng)濟獎懲機制，對存在耕地保護任務(wù)缺口的省份收取經(jīng)濟補償，對超額完成任務(wù)的省份給予經(jīng)濟獎勵，讓多承擔(dān)耕地保護目標任務(wù)的省份不吃虧，調(diào)動地方保護耕地積極性。二是健全糧食生產(chǎn)支持政策體系，完善稻谷、小麥最低收購價政策，穩(wěn)定實施耕地地力保護補貼，逐步擴大稻谷小麥玉米完全成本保險和種植收入保險實施范圍，調(diào)動農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性。三是穩(wěn)妥推進撂荒耕地綜合利用。對具備復(fù)耕復(fù)種條件的，指導(dǎo)各地改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)；對確無人耕種的，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織多途徑種好用好。
（六）推進管理方式改革創(chuàng)新。一是改革占補平衡管理制度。耕地流失主要由非農(nóng)建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多因素造成，針對耕地后備資源日益匱乏、靠未利用地開發(fā)補充耕地難以為繼的問題，及時改革耕地占補平衡管理制度，將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理，拓寬補充耕地來源，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制。通過實施“大占補”、強化“以補定占”，確保省域內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡。二是完善永久基本農(nóng)田優(yōu)化機制。落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，研究起草永久基本農(nóng)田保護紅線管理辦法。同時，向全社會提供永久基本農(nóng)田信息網(wǎng)上查詢服務(wù)，強化社會監(jiān)督。三是拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。積極開發(fā)非傳統(tǒng)耕地資源，推進鹽堿地綜合改造利用，加強耕地保護和改良。結(jié)合推進重大水利工程建設(shè)，研究論證集中墾造耕地的可行性。
三、面臨的困難和問題
耕地保護取得積極成效的同時，我們也清醒地認識到，我國人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變，耕地保護面臨的矛盾和挑戰(zhàn)依然突出，新時代新征程上，耕地保護任務(wù)沒有減輕，而是更加艱巨。
（一）從非農(nóng)建設(shè)占用情況看，城鄉(xiāng)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等仍將不可避免占用一部分耕地。我國優(yōu)質(zhì)耕地主要集中在東部濕潤、半濕潤季風(fēng)區(qū)，與人口、經(jīng)濟發(fā)展集聚區(qū)高度重合。耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展占用的壓力仍然很大，需要高度重視并處理好高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護的關(guān)系?！ ?
（二）從耕地有效利用情況看，耕地“非糧化”不同程度存在。近年來，由于人工成本、物流和服務(wù)費用持續(xù)增長，種糧利潤空間不斷壓縮，一些地方不同程度出現(xiàn)耕地“非糧化”情況，耕地撂荒也不同程度存在。
（三）從耕地質(zhì)量現(xiàn)狀看，提升保護與建設(shè)水平仍存在困難和挑戰(zhàn)。我國耕地資源稟賦較差、本底薄弱，土壤相對瘠薄，水土資源不匹配，部分耕地分布在山地、丘陵地區(qū)，跑水跑肥跑土問題比較突出。多年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期實行高投入、高產(chǎn)出模式，耕地處于高強度、超負荷利用狀態(tài)，局部退化趨勢加重。農(nóng)田水利方面欠賬還很多，高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)艱巨，管護壓力大。灌排工程設(shè)施老化失修問題依然突出，骨干工程與田間水利設(shè)施建設(shè)管護仍需進一步銜接，農(nóng)業(yè)節(jié)水力度還需加大。
（四）從生態(tài)文明建設(shè)需要看，耕地空間分布格局還需優(yōu)化。通過持續(xù)多年的努力，耕地“南減北增”開始轉(zhuǎn)為“南北雙增”，但北方省份仍然承擔(dān)較重的耕地保護任務(wù)。由于北方地區(qū)相對缺水，過度耕種給北方地區(qū)水資源利用和生態(tài)保護帶來新的挑戰(zhàn)。與此同時，全國仍有4800余萬畝25度以上坡耕地（不含梯田），還有相當(dāng)一部分耕地位于河道、湖區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)、自然保護區(qū)范圍內(nèi)或受到沙化、荒漠化、石漠化嚴重影響，難以或不宜長期穩(wěn)定利用。未來一個時期，部分位于上述區(qū)域的耕地還需逐步調(diào)整或者退出。
（五）從保障國家糧食安全看，保持國內(nèi)穩(wěn)定供給的壓力將長期存在。習(xí)近平總書記指出，今后一個時期糧食需求還會持續(xù)增加，供求緊平衡將越來越緊。這是基于國情糧情的科學(xué)判斷，也是當(dāng)前和未來一段時期我國糧食供求面臨的現(xiàn)實問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，雖然人均口糧消費將穩(wěn)中略降，但飼料和工業(yè)轉(zhuǎn)化用糧消費將繼續(xù)增加。面對糧食消費總量的剛性增長和糧食消費結(jié)構(gòu)的不斷升級，必須保有足夠規(guī)模的耕地。
四、下一步工作打算
耕地是國家糧食安全的根本保證，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基，我們將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅決貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護的重要論述精神，將“量質(zhì)并重、嚴格執(zhí)法、系統(tǒng)推進、永續(xù)利用”四項重大要求作為新時代新征程上加強耕地保護工作的總體要求。在全國人大及其常委會的監(jiān)督指導(dǎo)下，牢記“國之大者”，扛牢耕地保護重大政治責(zé)任，系統(tǒng)優(yōu)化耕地保護管理舉措，守牢耕地保護紅線，筑牢國家糧食安全底線。
（一）穩(wěn)住耕地總量，確保18億畝耕地實至名歸。一是嚴格耕地和永久基本農(nóng)田用途管控，確保良田糧用。繼續(xù)通過規(guī)劃管控、用途管制、標準控制等政策措施，嚴控非農(nóng)建設(shè)占用耕地；加快健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系，落實耕地利用優(yōu)先序，嚴格管控一般耕地和永久基本農(nóng)田種植用途，強化用途管制。二是推進占補平衡改革落地，堅決做到各類占用耕地補足補優(yōu)。全面構(gòu)建國家管總量、省級負總責(zé)、市縣抓落實的占補平衡落實機制；出臺補充耕地質(zhì)量驗收辦法，強化剛性約束，建立健全監(jiān)督考核機制，壓實各地補充耕地質(zhì)量管理責(zé)任。三是加強土地節(jié)約集約利用，不斷提高土地利用效率。健全完善土地使用標準體系，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，加強各類建設(shè)項目生成階段節(jié)約集約用地審查，引導(dǎo)實施“用存量換增量”、“用地下?lián)Q地上”、“用資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)換空間”。
（二）提升耕地質(zhì)量，全力提高糧食生產(chǎn)能力。一是扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)。加快推動出臺全國逐步把永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案，以提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力為首要任務(wù)，分區(qū)分類分標準統(tǒng)籌推進高標準農(nóng)田新建和改造提升，優(yōu)先把東北黑土地區(qū)、平原地區(qū)、具備水利灌溉條件地區(qū)以及糧食產(chǎn)量高和增產(chǎn)潛力大地區(qū)的耕地建成高標準農(nóng)田。二是加快推進第三次全國土壤普查。狠抓全程質(zhì)量控制，確保普查質(zhì)量，全面摸清土壤家底，科學(xué)指導(dǎo)地方加快成果形成，優(yōu)先形成黑土地土壤、鹽堿地土壤、土壤生物、土特產(chǎn)區(qū)土壤專題調(diào)查成果。三是統(tǒng)籌推進黑土地保護利用。加快實施國家黑土地保護工程，加強部門間協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)籌實施保護性耕作、土壤侵蝕治理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、肥沃耕作層培育等措施。指導(dǎo)地方調(diào)整優(yōu)化黑土地保護范圍，推動逐步實現(xiàn)應(yīng)保盡保。推進黑土地耕作層土壤剝離再利用。四是加強退化耕地治理。盡快摸清鹽堿地、酸化耕地情況，圍繞耕地鹽堿化、酸化、土壤瘠薄、潛育化等問題，加強酸化耕地治理重點縣建設(shè)。五是謀劃實施耕地有機質(zhì)提升行動。綜合采取各類用地養(yǎng)地措施，加快構(gòu)建用養(yǎng)結(jié)合的耕地可持續(xù)利用機制。六是大力推進農(nóng)田水利建設(shè)。堅持“四水四定”，因地制宜推進大中型灌區(qū)建設(shè)改造，統(tǒng)籌灌區(qū)骨干工程與田間工程建設(shè)，形成從水源、骨干渠系到田間末端的完整體系，合理增加灌溉面積。大力推廣節(jié)水灌溉技術(shù)，完善農(nóng)業(yè)節(jié)水制度體系，提高灌溉用水效率。有條件地區(qū)探索加強農(nóng)田退水循環(huán)利用。
（三）嚴格監(jiān)督執(zhí)法，壓實各級耕地保護責(zé)任。一是嚴格開展省級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責(zé)任制考核，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用。按照黨中央有關(guān)工作部署，不斷提升考核工作的科學(xué)性和精準性，強化正向激勵和負面警示，更好地傳導(dǎo)壓力、壓實責(zé)任。二是不斷完善耕地保護“長牙齒”硬措施工作機制，落實“全鏈條各環(huán)節(jié)強監(jiān)管”工作要求。持續(xù)開展以耕地保護為重點的自然資源督察，對發(fā)現(xiàn)的問題嚴肅督促糾正。不斷完善土地衛(wèi)片執(zhí)法工作機制，持續(xù)加大違法用地行為打擊力度。推進南方省份守牢耕地紅線，加強高標準農(nóng)田建設(shè)，多措并舉發(fā)展糧食生產(chǎn)。三是持續(xù)強化部門間協(xié)同配合，推進耕地保護共建共治共享。完善行政執(zhí)法機關(guān)、督察機構(gòu)與紀檢監(jiān)察機關(guān)和審計、組織人事等部門貫通協(xié)調(diào)機制，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制。
（四）堅持系統(tǒng)推進，切實加強耕地生態(tài)保護。一是持續(xù)優(yōu)化耕地布局，堅持山水林田湖草沙一體化保護。按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”原則，將山上的耕地逐步調(diào)整到山下，山下的果樹、林木、茶園等盡量調(diào)整上山上坡，將河道湖泊內(nèi)的不穩(wěn)定利用耕地逐步調(diào)出。因害設(shè)防、因地制宜，合理建設(shè)和更新改造農(nóng)田防護林。深入開展以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元的全域土地綜合整治，持續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。二是持續(xù)做好水土流失防治。以長江、黃河上中游和東北黑土區(qū)為重點，加大坡耕地和侵蝕溝水土流失治理力度。持續(xù)在部分地下水超采區(qū)實施休耕，扎實推進保護性耕作。三是持續(xù)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)。加大支持力度，實施農(nóng)藥科學(xué)施用增效行動。鞏固提升受污染耕地安全利用水平。
（五）強化永續(xù)利用，鞏固拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。一是健全種糧農(nóng)民收益保障機制，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。按照“誰保護、誰受益”原則，對處于耕種狀態(tài)的耕地進行精準補貼?？茖W(xué)實施輪作間作，有效提高種糧收益。二是加強撂荒地治理，通過代種代耕等方式，促進盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，切實把耕地保護好、利用好。三是加強科技攻關(guān)，積極開發(fā)各類非傳統(tǒng)耕地資源。推動加大耕地資源特別是黑土地保護與利用，強化科研成果轉(zhuǎn)化落地見效。落實大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀要求，充分利用非耕地資源發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)，在具備水資源條件的地區(qū)探索科學(xué)利用戈壁、荒漠等發(fā)展可持續(xù)的現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)。探索國家集中墾造耕地定向用于特定項目和地區(qū)落實占補平衡機制。
今后，我們將持續(xù)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護的重要論述和指示批示精神，全面貫徹落實黨中央關(guān)于耕地保護的戰(zhàn)略部署，在全國人大及其常委會的監(jiān)督支持下，加快推進各項政策措施落地見效，牢牢守住耕地保護紅線，確保國家糧食安全。
責(zé)任編輯：經(jīng)濟研究處
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