摘要：文章分析了農(nóng)墾國有農(nóng)場的基本特征，回顧了國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制演變軌跡，分析了高度集中統(tǒng)一經(jīng)營、公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營、雙層經(jīng)營體制的利弊和土地承包租賃戶對公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營的意愿。文章得出以下結論：農(nóng)墾國有農(nóng)場的基本特征決定了其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制有其自身特點并呈現(xiàn)多樣性和復雜性；公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營和雙層經(jīng)營會長期共存，并分別適宜于不同國有農(nóng)場；雙層經(jīng)營體制與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并不矛盾，可通過國有農(nóng)場服務規(guī)?；瘜崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營服務管理水平既與種植結構有關，也與農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理型人才有關；職工家庭農(nóng)場（經(jīng)營）會演變?yōu)榧彝マr(nóng)場（經(jīng)營），家庭農(nóng)場和公司農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營都存在規(guī)模適度問題；國有農(nóng)場要回歸單一企業(yè)屬性，建立經(jīng)營管理型人才選聘、考核和薪酬分配制度；與雙層經(jīng)營體制有關的承包租賃主體、承包租賃費調(diào)整機制等問題需要進一步規(guī)范；雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換為公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營至少需要具備非農(nóng)就業(yè)機會多、農(nóng)場經(jīng)濟實力強和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理水平高等三個條件。文章最后提出全面啟動國有農(nóng)場企業(yè)化和公司化改革、規(guī)范職工家庭承包租賃制度、加強雙層經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換為公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營指導等五方面的政策建議。
關鍵詞：國有農(nóng)場；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制；家庭農(nóng)場；公司農(nóng)場；農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營
農(nóng)墾是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的骨干，它與農(nóng)村集體經(jīng)濟、農(nóng)戶家庭經(jīng)濟、農(nóng)民合作經(jīng)濟等共同構成中國特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系。農(nóng)墾國有農(nóng)場為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給做出了重要貢獻。2021年農(nóng)墾糧食、棉花和橡膠產(chǎn)量分別為3875萬噸、263萬噸和30萬噸，占全國總產(chǎn)量比重分別為5.7%、46%和35%。新時期中央政府賦予農(nóng)墾國有農(nóng)場保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范等四大歷史使命。新中國成立以來的經(jīng)驗證明，不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制對國有農(nóng)場發(fā)展有明顯的促進或阻礙作用。國有農(nóng)場履行好四大歷史使命，需要選擇適宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制。為此，本文將在回顧農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制演變基礎上，分析國有農(nóng)場三種農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制利弊和土地承包租賃戶意愿，總結出若干結論，提出政策建議。本文分析的農(nóng)墾國有農(nóng)場不包括新疆生產(chǎn)建設兵團。
一、農(nóng)墾國有農(nóng)場的建立與基本特征
（一）農(nóng)墾國有農(nóng)場的建立
1.農(nóng)墾國有農(nóng)場的地
1950年6月和11月，中央人民政府先后頒布《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》，這兩份文件為建立國有農(nóng)場提供了土地資源保障?！锻恋馗母锓ā返谑藯l規(guī)定，大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經(jīng)營；第十五條規(guī)定，縣以上人民政府可劃出少部分土地收歸國有用于農(nóng)場試驗或示范?！冻鞘薪紖^(qū)土地改革條例》第九條規(guī)定，城市郊區(qū)所有沒收和征收的土地，一律歸國家所有，分配給農(nóng)民耕種，發(fā)給農(nóng)民國有土地使用證（國家收回土地使用權時，應給農(nóng)民適當安置和投資補償）。農(nóng)墾國有農(nóng)場的地，主要源于上述三類國有土地。也有少部分源于農(nóng)村人民公社初期場社合一時并入的農(nóng)村集體土地。
2.農(nóng)墾國有農(nóng)場的人
20世紀50至70年代，農(nóng)墾國有農(nóng)場人口主要由中國人民解放軍官兵、城鎮(zhèn)知識分子、支邊青年、部分農(nóng)民、部分歸國華僑和部分被解放的國民黨軍官組成。據(jù)統(tǒng)計，1984年農(nóng)墾國有農(nóng)場共有職工493萬人，其中復員轉(zhuǎn)業(yè)和榮譽軍人145.4萬人、農(nóng)民轉(zhuǎn)為農(nóng)墾職工145萬人、城市知識青年40.5萬人、其他青年職工132萬人、大中專畢業(yè)的知識分子和科技人員11.3萬人。隨著改革開放后知青返城、國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進和農(nóng)業(yè)種植結構調(diào)整，部分國有農(nóng)場允許場外農(nóng)業(yè)戶籍人口到農(nóng)場從事農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)工作，這些外來人口常年居住生活在農(nóng)場，其中有部分人滿足相關條件后取得了農(nóng)場當?shù)貞艨凇?
3.農(nóng)墾國有農(nóng)場的發(fā)展
1949年，全國僅有國營農(nóng)場（即國有農(nóng)場，下同）26個，耕地3萬公頃，職工4300人，糧食產(chǎn)量1000萬公斤；到1956年底，全國農(nóng)墾有國營農(nóng)場730個，耕地85萬公頃，職工37.8萬人，糧食產(chǎn)量6.5億公斤。1956年6月，中央政府設立農(nóng)墾部，農(nóng)墾部有一項基本職責就是培養(yǎng)管理大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理人員和技術人員，為大規(guī)模墾荒做準備。事后經(jīng)驗證明，設立農(nóng)墾部，促進了農(nóng)墾國有農(nóng)場數(shù)量和規(guī)?？焖僭鲩L，促進了農(nóng)墾事業(yè)快速發(fā)展。到1966年，農(nóng)墾國營農(nóng)場數(shù)量、耕地、職工和糧食產(chǎn)量分別達到1940個、319萬公頃、283.9萬人和40.5億公斤，分別比1956年增長1.66倍、2.76倍、6.5倍和5.2倍。到2020年底，全國農(nóng)墾有國有農(nóng)場1831個，職工247萬人，總人口1404萬人，土地3266萬公頃，其中耕地652萬公頃（占19.9%）、牧草地1337萬公頃（占40.9%）、林地372萬公頃（占10%）。
（二）農(nóng)墾國有農(nóng)場的基本特征及其影響
1.農(nóng)墾國有農(nóng)場屬性多樣。有些國有農(nóng)場是全民所有制企業(yè)，有些已經(jīng)改制成公司，有些是事業(yè)單位，有些兼具全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和管理區(qū)三種屬性。有些農(nóng)場已全面剝離辦社會職能，有些還承擔部分辦社會職能，有些是場鄉(xiāng)合一（即農(nóng)場和鄉(xiāng)合為一體）。
2.農(nóng)墾國有農(nóng)場的土地，所有權屬國家，使用權歸農(nóng)場，且目前多數(shù)農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權性質(zhì)為劃撥類別。
3.總體上，農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平在全國處于領先地位。據(jù)統(tǒng)計，2021年全國農(nóng)墾耕種收綜合機械化率超過92%，比全國平均水平高出20個百分點。
4.農(nóng)墾國有農(nóng)場規(guī)模大小不一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生產(chǎn)力水平差異大。規(guī)模方面，分墾區(qū)看，黑龍江農(nóng)墾有297萬公頃耕地（占全國農(nóng)墾的45.6%），山東、山西、浙江等8個省區(qū)市墾區(qū)耕地規(guī)模均不足10萬畝；分農(nóng)場看，黑龍江友誼農(nóng)場有165萬畝耕地，河北海興縣青先農(nóng)場只有3000畝耕地，前者是后者的550倍。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生產(chǎn)力水平方面，既有江蘇、黑龍江等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好和生產(chǎn)力水平發(fā)達的墾區(qū)，也有邊遠地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差和生產(chǎn)力水平低的墾區(qū)。
5.各地農(nóng)墾國有農(nóng)場管理體制差異明顯。全國農(nóng)墾有35個墾區(qū)，其中集團化墾區(qū)17個、非集團化墾區(qū)18個。當前農(nóng)墾國有農(nóng)場管理體制分為三類：新疆生產(chǎn)建設兵團實行黨政軍企合一體制，由中央直接管理；黑龍江和廣東兩個墾區(qū)屬中央直屬墾區(qū)，實行“部省雙重領導、以省為主”的管理體制，財政預算、部分基建投資和國資監(jiān)管等由中央部門負責，干部管理、黨的關系和其他各項工作均由地方黨委政府負責；除新疆生產(chǎn)建設兵團、黑龍江和廣東墾區(qū)外，其他32個墾區(qū)均為地方管理墾區(qū)。地方管理墾區(qū)可細分為國有農(nóng)場歸屬省級農(nóng)墾集團管理和歸屬市縣管理兩類。比如，江蘇省所有18個國有農(nóng)場均由江蘇農(nóng)墾集團有限公司統(tǒng)一管理，土地使用權確權登記在江蘇農(nóng)墾集團有限公司名下，由江蘇農(nóng)墾集團統(tǒng)一編制土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃、統(tǒng)一申報土地復墾整理項目、統(tǒng)一開發(fā)利用等；河北農(nóng)墾國有農(nóng)場主要由屬地市縣政府管理，土地使用權登記在國有農(nóng)場或由國有農(nóng)場改制后的公司名下。
6.新時期農(nóng)墾國有農(nóng)場承擔著四項重要歷史使命和任務。即保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范、農(nóng)業(yè)對外合作和安邊固疆四大歷史使命和任務。
上述六項基本特征決定了國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制有其自身特點并呈現(xiàn)多樣性和復雜性。第二項基本特征決定了國有農(nóng)場不宜完全照搬農(nóng)村集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制；第三項基本特征決定了國有農(nóng)場可以帶頭示范建立適合新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制；第四項基本特征決定了國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制應有多樣性；第一項和第五項基本特征決定了國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制具有復雜性，其變革同時受企業(yè)、行業(yè)管理部門和地方政府多重影響；第六項基本特征決定了國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制要同時兼顧經(jīng)濟效益和社會效益。
二、農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制的演變
（一）1950—1978年：高度集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制
1950—1978年間，農(nóng)墾國營農(nóng)場的計劃、生產(chǎn)、財務、投資、物資、產(chǎn)品、勞動工資、人員調(diào)動等均由各級政府農(nóng)場管理部門統(tǒng)一主管，政府農(nóng)場管理部門設有專門的計劃、財務、勞動工資和物資管理體系。比如，1962年11月中央批轉(zhuǎn)的《國營農(nóng)場領導管理體制規(guī)定》重申：國營農(nóng)場應該實行統(tǒng)一領導，分級管理；國營農(nóng)場的生產(chǎn)計劃權、產(chǎn)品處理權、資產(chǎn)管理權、人員調(diào)動權等“四權”集中于國家指定管理機關。國營農(nóng)場僅僅是一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織管理單位和固定核算單位，它沒有生產(chǎn)自主權、經(jīng)營自主權和分配自主權，財務實行收支兩條線。國營農(nóng)場干部職工工資實行等級工資制，根據(jù)每個職工勞動能力評定相應工資等級，按國家統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)工七級工資標準（低于工業(yè)企業(yè)），采取月薪制或月薪日計制支付。農(nóng)場干部職工工資高低，與評定的等級有關，與農(nóng)場農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營好壞無直接關聯(lián)。一般地，國營農(nóng)場內(nèi)部分為場部、分場和生產(chǎn)隊三個層級。場部在政府農(nóng)場管理部門直接領導下，對包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理在內(nèi)的所有經(jīng)濟社會事務進行統(tǒng)一管理和綜合平穩(wěn)。生產(chǎn)隊是基層生產(chǎn)單位、固定核算單位和向農(nóng)場報賬單位，負責管理場部撥給它的財產(chǎn)、物資，不得對外發(fā)生結算業(yè)務和在銀行開戶。分場是介于場部和生產(chǎn)隊之間的過渡管理層，其作用是協(xié)助場部管理生產(chǎn)隊。
（二）1979—1983年：農(nóng)墾國營農(nóng)場財務包干和多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制
1.財務包干
自1979年起，國家對農(nóng)墾國營農(nóng)牧場實行財務包干制度，即獨立核算、自負盈虧、盈利留用、虧損不補；對少數(shù)條件差且有虧損的農(nóng)場實行“定額補貼、一年一定、節(jié)余留用，超虧不補”的辦法。以黑龍江農(nóng)墾為例，當時實行農(nóng)場留利70%，上繳管理局10%，上繳總局20%。1985年底原財務包干辦法期滿，考慮到農(nóng)墾企業(yè)盈利水平遠低于其他國營企業(yè)，國家未對農(nóng)墾企業(yè)實行利改稅，繼續(xù)延續(xù)財務包干辦法，直至1993年。從1994年起，農(nóng)墾企業(yè)納入所得稅征收范圍。
2.多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制
（1）定、包、獎責任制。1979年，農(nóng)墾部在國營農(nóng)場內(nèi)部恢復定、包、獎責任制，即農(nóng)牧場在對生產(chǎn)隊定人員、定規(guī)模（土地數(shù)量、牲畜數(shù)量等）、定機械設備、定耕畜（四固定）的前提下，將產(chǎn)量、成本、利潤、用工、產(chǎn)值等指標任務包給生產(chǎn)隊，完成或超額完成上述各項指標任務的給予獎勵（盈利提成），完不成指標任務的扣減工資（虧損受罰）；生產(chǎn)隊內(nèi)部實行任務到組、責任到人、定額記分、以分計獎。定、包、獎責任制，沒有從根本上改變等級工資制，只有小額獎金與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果（最終產(chǎn)品、產(chǎn)量等，下同）掛鉤，但它觸及到了等級工資制的三個問題。第一，職工獎、罰金與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果掛鉤；第二，生產(chǎn)隊和職工有了獎、罰意識；第三，生產(chǎn)隊有了少量獎、罰權。
（2）聯(lián)產(chǎn)計酬（承包）責任制。一些農(nóng)場試行以“浮動工資和產(chǎn)量工資”為主要內(nèi)容的聯(lián)產(chǎn)計酬（承包）責任制，工資隨產(chǎn)量高低浮動，每月根據(jù)相關標準預付工資，年底按實際產(chǎn)量支付決算工資。相比于定、包、獎責任制僅將少量獎金與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果掛鉤，聯(lián)產(chǎn)計酬（承包）責任制將職工工資與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果掛鉤，可以更加激發(fā)職工對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果的關注。
（3）包干到隊、到人。部分農(nóng)場實行“大包干”，即在農(nóng)場統(tǒng)一規(guī)劃管理下，將各項生產(chǎn)、經(jīng)營指標包干到隊、到人，農(nóng)場不再向職工發(fā)放工資（但保留職工工資等級），職工個人收入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果掛鉤，實行“交夠國家的、留足農(nóng)場的，剩下都是自己的”分配辦法。在農(nóng)場大包干制度下，生產(chǎn)隊、職工向農(nóng)場承包生產(chǎn)經(jīng)營項目，并和農(nóng)場簽訂承包合同；承包者必須完成產(chǎn)品上交任務，并承擔稅金、利潤、企業(yè)管理費、折舊費、大修理費、勞保福利費用和農(nóng)業(yè)基本建設用工；耕牛和小型農(nóng)機具可由承包者租用，也可折價賣給承包者；生產(chǎn)資金可由農(nóng)場墊付，也可由承包者自籌或向銀行貸款。
（4）包干到戶。1983年全國農(nóng)墾會議提出，凡是適合包到人、包到戶的行業(yè)、工種，都可以包到人、包到戶，要積極支持大包干。自此，農(nóng)墾系統(tǒng)突破了生產(chǎn)責任制只包給生產(chǎn)隊和職工個人不包給職工家庭的限制，大包干到戶在農(nóng)墾得以推開。據(jù)統(tǒng)計，到1983年底，承包到職工家庭或個人的占職工總數(shù)的47.5%，承包到班組的占35%，承包到生產(chǎn)隊的占17.5%；湖南、湖北等墾區(qū)實行大包干到戶的占到職工總數(shù)的80%。
財務包干替代原來“收支兩條線”的辦法，初步解決了農(nóng)場吃國家“大鍋飯”問題，調(diào)動了農(nóng)場積極性；多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制特別是大包干到人、到戶，解決了農(nóng)場職工吃企業(yè)“大鍋飯”問題，調(diào)動了職工積極性。經(jīng)驗已經(jīng)證明，上述兩項制度改革效果明顯。1979年前全國農(nóng)墾系統(tǒng)連續(xù)12年虧損，年均虧損達3億元；1979年后連續(xù)10年盈利，年均盈利達8億多元。
（三）1984至今：以職工家庭經(jīng)營為基礎，大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制
以職工家庭經(jīng)營為基礎、大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制（簡稱雙層經(jīng)營體制，下同）包括兩個層級，即職工家庭經(jīng)營為一層，國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務管理為一層，二者相互依存、相互補充。
1.職工家庭經(jīng)營
（1）興辦職工家庭農(nóng)場。1983年8月，時任國務院總理視察新疆時提出國營農(nóng)場要興辦職工家庭農(nóng)場，實行大農(nóng)場（國營農(nóng)場）套小農(nóng)場（職工家庭農(nóng)場）體制。這項改革于1984年全面推開，是當時農(nóng)墾國營農(nóng)場最為重要的一項改革。1984年中共中央一號文件指出：國營農(nóng)場應當繼續(xù)進行改革，實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制，辦好家庭農(nóng)場；機械化水平較高，不便家庭承包的，也可實行機組承包。職工家庭農(nóng)場類型多樣，有單戶、聯(lián)戶和若干單身職工聯(lián)合辦等類型。根據(jù)當時學術討論和政策規(guī)定，可以歸納出職工家庭農(nóng)場的四大特征。第一，職工家庭農(nóng)場是國營農(nóng)場的基層生產(chǎn)經(jīng)營單位，是相對獨立的經(jīng)濟實體（標志為自籌資金、自主經(jīng)營、自負盈虧）和獨立核算單位。當然，也有人認為許多家庭農(nóng)場既無資金，也無農(nóng)業(yè)機械和技術，甚至生活費都向農(nóng)場借，這些農(nóng)場不可能成為經(jīng)濟實體。第二，國營農(nóng)場和職工家庭農(nóng)場行政上是隸屬關系，經(jīng)濟上是承包合同關系，相互間是統(tǒng)分關系。第三，家庭農(nóng)場成員是農(nóng)場正式職工的，其職工身份不變，原有工資級別保留不動，調(diào)整工資級別和退休時，原工資級別仍然有效。第四，國營農(nóng)場的土地、草原、山林、水面等資源，參照農(nóng)村土地承包辦法，固定給職工家庭長期使用，不得變賣、出租或轉(zhuǎn)讓。1983年8月至1984年8月間，全國試辦了23萬個職工家庭農(nóng)場；1984年8月至1985年底，職工家庭農(nóng)場發(fā)展到93.8萬個，參加家庭農(nóng)場的職工達161.9萬人，占國營農(nóng)場農(nóng)業(yè)職工總數(shù)的61.8%；到1986年3月，全國農(nóng)墾有職工家庭農(nóng)場80多萬個，參加人數(shù)占農(nóng)牧業(yè)職工總數(shù)的80%以上。1985年全國農(nóng)墾系統(tǒng)盈利9億元，其中家庭農(nóng)場繳納利費近7億元（占78%）。職工家庭農(nóng)場與農(nóng)場承包戶的區(qū)別，體現(xiàn)在兩個方面。第一，前者是國營農(nóng)場內(nèi)的一個經(jīng)營層次和經(jīng)營主體，實行獨立核算，而后者還需要由農(nóng)場或生產(chǎn)隊統(tǒng)一組織核算；第二，職工家庭農(nóng)場的土地規(guī)模比承包戶大。
（2）職工家庭農(nóng)場的農(nóng)機具、耕畜和住房。興辦職工家庭農(nóng)場初期，政府和農(nóng)場均鼓勵職工家庭農(nóng)場購置農(nóng)機具、車輛和耕畜。國營農(nóng)場的農(nóng)機具、車輛和耕畜，可以作價賣給家庭農(nóng)場，產(chǎn)權歸家庭農(nóng)場；也可以租賃給家庭農(nóng)場使用，產(chǎn)權仍歸農(nóng)場；不便于承包的大型農(nóng)機具，由農(nóng)機站、農(nóng)機專業(yè)戶承包，為職工家庭農(nóng)場服務；大型水利工程和灌溉設施，仍由農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營。比如，1997年黑龍江長河農(nóng)場將1470臺農(nóng)機具轉(zhuǎn)售，價值達1505萬元。據(jù)對30個墾區(qū)的統(tǒng)計，到2000年止，已有90%以上的農(nóng)機具歸職工個人（家庭）所有。此外，農(nóng)場職工住房，也逐步作價賣給職工，產(chǎn)權歸己；職工住房建設，由農(nóng)場統(tǒng)一規(guī)劃，逐步實現(xiàn)職工自建自有，自建公助，公建自購，產(chǎn)權歸己。
（3）職工家庭農(nóng)場“兩費自理”和“四到戶”。高度集中統(tǒng)一經(jīng)營時期，農(nóng)場統(tǒng)一提供生產(chǎn)資料和按月支付職工工資。1984年9月，全國農(nóng)墾工作會議通過《大力發(fā)展和辦好職工家庭農(nóng)場》的文件提出：家庭農(nóng)場勞動者的報酬，由家庭農(nóng)場從收入中自行解決，農(nóng)場不再發(fā)工資；生產(chǎn)資金應逐步做到由家庭農(nóng)場自籌解決；自籌解決有困難的，由國營農(nóng)場墊付或有償提供資金，也可從銀行貸款。然而，受當時職工家庭經(jīng)濟實力弱和干部職工不愿放棄傳統(tǒng)集中統(tǒng)一經(jīng)營及大鍋飯分配體制等因素影響，不少國營農(nóng)場還得為職工家庭農(nóng)場墊付生產(chǎn)費用和生活費用（簡稱兩費，下同）。由國營農(nóng)場墊付兩費，導致職工家庭農(nóng)場負盈不負虧、盈利歸己、虧損歸國有農(nóng)場和國有農(nóng)場財務負擔沉重。比如，黑龍江墾區(qū)自興辦職工家庭農(nóng)場后，因國有農(nóng)場墊付兩費而未收回的家庭農(nóng)場掛賬最高時達15億元；1992年黑龍江友誼農(nóng)場家庭農(nóng)場虧損掛賬1.06億元。自1994年起，全國農(nóng)墾推行“兩費自理”和“四到戶”（即土地承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風險到戶）。到1997年底，全國32個墾區(qū)有153.6萬戶家庭農(nóng)場實行了“兩費自理”，占家庭農(nóng)場總數(shù)的86.7%；兩費自理資金141.7億元；有12個墾區(qū)實現(xiàn)生活費完全自理，8個墾區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)費完全自理。據(jù)對30個墾區(qū)統(tǒng)計，到2000年止，職工生活費自理率已達94%，生產(chǎn)費自理率達90%。“兩費自理”和“四到戶”既降低了農(nóng)場財務成本和資金負擔，也使職工家庭農(nóng)場成為真正意義上的獨立生產(chǎn)經(jīng)營主體。
（4）職工家庭經(jīng)營與“兩田制”或“三田制”。自20世紀80年代以來，我國出現(xiàn)過兩種“兩田制”，即集體農(nóng)地“兩田制”和國有農(nóng)地“兩田制”。國有農(nóng)地“兩田制”起源于江蘇墾區(qū)。1970年代末至1980年代初，江蘇墾區(qū)一些農(nóng)場將國有農(nóng)地分為兩類，實行不同經(jīng)營制度。種植蔬菜、瓜果、棉花等經(jīng)濟作物、需要較多勞動投入的土地，承包給農(nóng)業(yè)職工家庭，由職工家庭在農(nóng)場統(tǒng)一管理下自主經(jīng)營、自負盈虧，這部分土地占比不大（即多數(shù)人種少數(shù)田）。種植糧食作物的大部分土地，由農(nóng)業(yè)大隊管理人員（一般5~7人）組成承包集團，進行規(guī)模經(jīng)營（即少數(shù)人種多數(shù)田）。2003年前后，農(nóng)墾許多國有農(nóng)場陸續(xù)實行“兩田制”，這輪“兩田制”與江蘇墾區(qū)當初的“兩田制”有根本區(qū)別，與農(nóng)村集體農(nóng)地“兩田制”更相似。國有農(nóng)場將耕地按功能分為身份田（基本田、責任田）和經(jīng)營田（規(guī)模田），身份田按職工或農(nóng)工人口均分，主要承擔職工基本生活支出、職工自負社保繳費或者全部社保繳費，不繳納或者繳納較低承包租賃費；身份田數(shù)量無統(tǒng)一標準，有的規(guī)定農(nóng)場職工身份田數(shù)量參照當?shù)剞r(nóng)村地區(qū)人均耕地水平確定，有的根據(jù)職工養(yǎng)老繳費水平測算，有的根據(jù)自身耕地資源條件確定。經(jīng)營田向農(nóng)場職工和非職工從業(yè)人員公開招租，實行規(guī)模經(jīng)營，收取較高租金；有些農(nóng)場規(guī)定，農(nóng)場職工有優(yōu)先租賃經(jīng)營田的權利。不同農(nóng)場、不同年份，兩田比例不同。比如，2006年湖北墾區(qū)有責任田103萬畝，占農(nóng)用地比例為40%；有經(jīng)營田144萬畝，占農(nóng)用地比例為60%；2006年黑龍江墾區(qū)104個農(nóng)場中有78個農(nóng)場實行“兩田制”，基本田25.4萬公頃（畝均收費63元），占承包耕地的11.6%；規(guī)模田193萬公頃（畝均收費135元），占承包耕地的88.4%。截止2010年，全國農(nóng)墾有27個墾區(qū)全部或部分實行“兩田制”，占農(nóng)墾系統(tǒng)承包面積的80%以上。最近幾年出現(xiàn)了身份田貨幣化趨勢，農(nóng)場將分配給職工身份田改為貨幣補償，身份田由農(nóng)場收回重新發(fā)包或者統(tǒng)一經(jīng)營。有些農(nóng)場在兩田基礎上還預留了少量機動地（即三田制）。機動地控制在總面積的10%以內(nèi)，主要用于新增農(nóng)業(yè)勞動力安置和基本建設占用地以及自然災害損毀土地的調(diào)整。
在1997年中央政府叫停農(nóng)村“兩田制”后，農(nóng)墾國有農(nóng)場卻于2003年前后推行“兩田制”，主要有兩個原因。第一，1992—2001年間很多墾區(qū)和國有農(nóng)場經(jīng)歷了嚴重經(jīng)濟困難，興辦的工商企業(yè)虧損，承擔的社會事業(yè)負擔逐年增加，發(fā)不出工資和退休金，繳納不起養(yǎng)老金。比如，湖南農(nóng)墾1992—1998年年均虧損過億元，1998年虧損高達1.8億元、農(nóng)場虧損面達76%；1997—2001年全國農(nóng)墾累計虧損110多億元。為降低國有農(nóng)場財務負擔和虧損，有些墾區(qū)將國有農(nóng)場下放給市縣管理；有些在國有農(nóng)場建立管理區(qū)，剝離農(nóng)場辦社會職能；有些國有農(nóng)場實行“以地養(yǎng)老”辦法，將部分土地（即身份田）低價或者免費分配給職工或農(nóng)工，相應地，養(yǎng)老保險繳費也部分或全部由職工或農(nóng)工個人自繳。第二，農(nóng)村稅費改革要求減輕農(nóng)工負擔。一些農(nóng)場實行“兩田制”，身份田參照農(nóng)村辦法，不交或少繳承包租賃費；經(jīng)營田實行招標承包、租賃經(jīng)營，承包租賃費較高，確保農(nóng)場收入。
（5）土地承包租賃期限。1984年以來，農(nóng)墾國有農(nóng)場土地承包租賃期限呈現(xiàn)三個特點。第一，不同時期的土地承包租賃期限不同。1984—2007年主要參照農(nóng)村土地承包辦法，強調(diào)與農(nóng)村集體土地承包期限一致，即15年不變和30年不變，對家庭農(nóng)場承包土地一年一調(diào)、頻繁變動的做法要給予糾正。比如，1984年9月全國農(nóng)墾工作會議通過《大力發(fā)展和辦好職工家庭農(nóng)場》文件，要求按1984年中央1號文件精神確定職工家庭農(nóng)場土地承包期，即一般應在15年以上，生產(chǎn)周期長和開發(fā)性的項目，如果樹、橡膠、林木、荒山、荒地等，承包期應更長一些；1999年和2000年全國農(nóng)墾工作會議要求延長土地承包期到30年，糾正承包期過短、頻繁變動的做法。據(jù)對30個墾區(qū)統(tǒng)計，到2000年止，土地承包期普遍延長到5~10年，有的延長到30年，80%以上的草場和牲畜實現(xiàn)了長期承包。從2008年開始農(nóng)墾國有農(nóng)場土地承包租賃期限不再參照農(nóng)村辦法，改為不超過其退休年齡。做出這一改變主要基于兩個原因：一是與農(nóng)戶承包土地屬農(nóng)民集體所有不同，職工承包租賃土地，所有權屬國家，使用權歸農(nóng)場；二是農(nóng)場職工退休后可以享受企業(yè)職工養(yǎng)老金。2015年中共中央、國務院《關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》規(guī)定職工承包租賃期限不得超過其退休年限，防止簡單固化承包租賃關系。此后幾年，全國陸續(xù)有不少國有農(nóng)場對土地承包租賃期限過長問題進行過清理和整頓。第二，不同農(nóng)場的土地承包租賃期限不同。有些農(nóng)場一直嚴格參照農(nóng)村土地承包辦法執(zhí)行，先后實行15年不變和30年不變政策；有些農(nóng)場先按農(nóng)村土地承包辦法執(zhí)行，后又執(zhí)行不超過退休年齡政策；有些農(nóng)場從一開始就是3~5年甚至一年一調(diào)。有些農(nóng)場雖然土地承包租賃期限為一年一調(diào)，但實際上每年只是重簽合同，地塊長期固定不變。比如，我們在北大荒農(nóng)墾集團的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：興凱湖農(nóng)場有種植戶連續(xù)10年承包租賃了240畝地，地塊長期固定不變；853農(nóng)場有種植戶連續(xù)17年承包租賃了358畝地，地塊長期固定不變；858農(nóng)場有種植戶承包租賃了496畝地，其中有180畝連續(xù)20年由他父親和他本人連續(xù)承包租賃，地塊長期固定不變。實行承包租賃合同一年一簽、承包租賃費一年一繳和地塊長期固定不變的辦法，既有利于農(nóng)場及時、足額收取土地承包租賃費，也有利于承包租賃戶對土地進行管理和投資。第三，不同作物的土地承包租賃期限不同。通常，種植果樹、橡膠等作物的土地承包租賃期限比糧食作物要長。
（6）土地承包租賃費。2000年代以前，國有農(nóng)場收取土地承包租賃費時沒有科學、合理的標準。很多農(nóng)場按農(nóng)場年度實際費用支出計算，甚至將場辦工業(yè)虧損和所有非生產(chǎn)性支出合并計入土地承包費，而不是依據(jù)土地生產(chǎn)力水平和農(nóng)場產(chǎn)品產(chǎn)出成本綜合核算。職工參加社會保險統(tǒng)籌和農(nóng)村稅費改革后，國有農(nóng)場開始綜合考慮農(nóng)場土地資源狀況、區(qū)域地租水平、職工社會保險繳費等因素制定土地承包租賃費標準，由農(nóng)場統(tǒng)一收取。土地承包租賃費標準，因地、因場而異。身份田一般不收費或收費較低，經(jīng)營田按市場價格收取較高費用（有些農(nóng)場職工承包租賃價格稍低于非職工）。以湖北龍感湖農(nóng)場為例，符合政策規(guī)定的人口，人均分配1畝身份田，2023年每畝身份田只需承擔11元排澇費和10元水費即可。2023年經(jīng)營田公開發(fā)包價格為每畝660元，主要由以下六部分組成：管理費每畝70元，這個標準幾十年沒變過；社保費每畝115.5元；做實社保賬戶費每畝10元；城鄉(xiāng)醫(yī)保基金每畝10元；管理區(qū)財政每畝200元；分場人員工資和水利維修費用等每畝210元。有些農(nóng)場對小戶、大戶實行差別化租金，如湖南西洞庭管理區(qū)，低于50畝的農(nóng)地租金為400元/畝，高于50畝的農(nóng)地租金600元/畝，這種差別化租金目的在于防止農(nóng)地過于集中。通常，土地承包租賃費收取采用預繳制，即簽訂土地承包合同時繳清全年所有承包租賃費。
2.國有農(nóng)場的統(tǒng)一經(jīng)營服務管理
土地承包租賃到戶后，國有農(nóng)場主要承擔諸如統(tǒng)一農(nóng)作物布局、統(tǒng)一農(nóng)田基本建設、統(tǒng)一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應、統(tǒng)一農(nóng)業(yè)機械作業(yè)、統(tǒng)一農(nóng)藝技術措施、統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品收儲加工、統(tǒng)一土地承包租賃合同管理等。由表1數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務管理事項和水平差異大。北大荒農(nóng)墾集團下屬樣本農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務管理水平普遍較高，不同項目的服務水平差異大；河北和湖北兩墾區(qū)樣本農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務管理水平均較低。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務管理水平高低既與種植結構有關，也與農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理型人才有關。在種植結構方面，趙光、榮軍和雙鴨山農(nóng)場種植大豆、玉米等旱地作物，這些農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營服務管理水平最高；興凱湖和858農(nóng)場是水稻產(chǎn)區(qū)，其統(tǒng)一經(jīng)營服務管理水平相對較低；湖北三個樣本農(nóng)場均為水稻產(chǎn)區(qū)，其統(tǒng)一經(jīng)營服務水平最低，中洲農(nóng)場基本不提供統(tǒng)一經(jīng)營服務。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理型人才方面，受傳統(tǒng)體制和慣性思維約束，一些國有農(nóng)場的人員選聘、考核評價和薪酬分配制度，主要參照行政事業(yè)單位辦法，致使企業(yè)經(jīng)營管理型人才招不進、留不住。最近幾年，一些規(guī)模較大的農(nóng)墾集團已開始由集團成立專業(yè)服務公司取代下屬國有農(nóng)場開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營服務管理。
表1 土地承包租賃戶從農(nóng)場獲得各類統(tǒng)一服務情況 單位：戶、%
注：北大荒農(nóng)墾集團趙光、榮軍、興凱湖、858、853和雙鴨山農(nóng)場入戶調(diào)查完成于2021年，河北海興農(nóng)場入戶調(diào)查完成于2022年；湖北龍感湖、軍墾和中洲農(nóng)場入戶調(diào)查完成于2023年；下同
（四）2000年以來的公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營
1.江蘇農(nóng)墾的農(nóng)地模擬股份制經(jīng)營和公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營
（1）農(nóng)地模擬股份制經(jīng)營。針對農(nóng)場職工承包經(jīng)營引發(fā)的“負盈不負虧”和農(nóng)場應收賬款增長問題，江蘇農(nóng)墾于1999—2001年全面推行以“先交后種、兩費自理”為核心的職工家庭租賃經(jīng)營制度。職工家庭租賃經(jīng)營制度，調(diào)動了農(nóng)業(yè)職工積極性，實現(xiàn)了農(nóng)場扭虧為盈，但也引發(fā)了諸如農(nóng)場土地租金收入增長空間有限、難以應對農(nóng)場社會保險支出和社會事業(yè)投入剛性增長等問題。為此，江蘇農(nóng)墾從2007起推行土地模擬股份制經(jīng)營，到2012年模擬股份制經(jīng)營面積比重達85%。綜合2007—2010年間江蘇農(nóng)墾集團有關規(guī)定，土地模擬股份制經(jīng)營做法和主要內(nèi)容包括八個方面。第一，以農(nóng)場的農(nóng)業(yè)分場或大隊為單位，設立模擬股份制承包經(jīng)營體。耕地規(guī)模較小農(nóng)場，以分場為單位設置；耕地規(guī)模較大農(nóng)場，以大隊為單位設置；模擬股份制承包經(jīng)營體是農(nóng)場內(nèi)部獨立的生產(chǎn)和核算實體，不具法人資格，須按農(nóng)場“五統(tǒng)一”要求組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第二，模擬股份制承包經(jīng)營體與農(nóng)場簽訂土地承包經(jīng)營合同，經(jīng)營體生產(chǎn)由承包牽頭人負責，土地承包費由農(nóng)場制定。第三，設定農(nóng)業(yè)管理人員數(shù)量。農(nóng)業(yè)管理人員數(shù)量，按300~500畝一人的標準設立。第四，農(nóng)業(yè)管理人員選聘。模擬股份制承包經(jīng)營體主要負責人由農(nóng)場選派或推薦；其他管理人員由主要負責人提名、經(jīng)入股職工半數(shù)以上認同，并報農(nóng)場備案后，由承包經(jīng)營體聘用。第五，界定職工入股模擬股份制承包經(jīng)營體資格。農(nóng)場離退休人員、農(nóng)場非職工居民、個人承包土地和水面的職工、常年在農(nóng)場內(nèi)外非農(nóng)單位務工的職工等不得入股模擬股份制承包經(jīng)營體。第六，按“入股農(nóng)業(yè)職工、農(nóng)業(yè)管理人員和農(nóng)場”的先后順序，設置股份制承包經(jīng)營體股份。承包經(jīng)營體股份以1畝耕地為1股，入股農(nóng)業(yè)職工股份數(shù)量以入股后正常年景收益與入股前平均收益相當為計算依據(jù)，所有農(nóng)業(yè)職工持股數(shù)量相同；農(nóng)業(yè)管理人員持股數(shù)量控制在入股農(nóng)業(yè)職工持股額2-3倍；扣除入股農(nóng)業(yè)職工和管理人員所持股份后剩余的股份，由農(nóng)場持有；農(nóng)業(yè)分場和大隊以外的其他管理機構和人員，一律不準持股。第七，模擬股份制承包經(jīng)營體實行按勞、按資分配相結合。勞務報酬按月發(fā)放，計入生產(chǎn)成本；投資收益或虧損按股分配，按年度兌現(xiàn)。第八，對既不自己承包土地、也不入股模擬股份制承包經(jīng)營體的農(nóng)業(yè)職工，以貨幣或者土地資源補貼形式給予其養(yǎng)老保險費和醫(yī)療保險費補貼。
（2）農(nóng)地公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營。2011年，江蘇農(nóng)墾集團注冊成立江蘇農(nóng)墾農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司（簡稱蘇墾農(nóng)發(fā)），將所有種植耕地租賃給蘇墾農(nóng)發(fā)公司經(jīng)營，剝離耕地后的下屬農(nóng)場主要關注存續(xù)資源開發(fā)利用和農(nóng)場社區(qū)建設管理；蘇墾農(nóng)發(fā)在各農(nóng)場區(qū)域內(nèi)成立農(nóng)發(fā)分公司（即公司農(nóng)場），實行縱向一體化經(jīng)營。2019年，蘇墾農(nóng)發(fā)公司營業(yè)收入達80億元，利潤總額5.9億元。
2.河北中捷友誼農(nóng)場的農(nóng)地公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營
為實行農(nóng)地公司制集中統(tǒng)一經(jīng)營，中捷友誼農(nóng)場啟動了“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村社會、農(nóng)民身份”轉(zhuǎn)型。具體做法包括：第一，設定轉(zhuǎn)型條件、確立轉(zhuǎn)型對象。截止2014年8月31日，社保關系或戶口在生產(chǎn)隊的符合以下條件之一的人員，都可以轉(zhuǎn)型。社保關系在生產(chǎn)隊的人員及其戶口在生產(chǎn)隊的家庭成員；戶口在生產(chǎn)隊且有土地租賃合同的靈活就業(yè)人員及其家庭成員；戶口在生產(chǎn)隊且有土地租賃合同的無社保關系人員及其家庭成員；在生產(chǎn)隊有產(chǎn)權住房且居住，符合下一輪土地租賃條件的，戶口在生產(chǎn)隊的人員及家庭成員；戶口在生產(chǎn)隊，其父母在生產(chǎn)隊退休的未婚人員。第二，轉(zhuǎn)型待遇。符合土地租賃條件的轉(zhuǎn)型人員為轉(zhuǎn)型主體人員，每人每月發(fā)放生活補貼500元，其家庭成員（非轉(zhuǎn)型主體）每人每月發(fā)放生活補貼400元，生活補貼中包含口糧田補貼。社保關系在生產(chǎn)隊的人員，按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊職工養(yǎng)老繳費標準，由園區(qū)財政代繳應由企業(yè)負責的養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險由職工本人按園區(qū)相關規(guī)定承擔個人部分；靈活就業(yè)或無社保關系人員自行繳納養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保險補貼按園區(qū)相關政策執(zhí)行。轉(zhuǎn)型人員的轉(zhuǎn)型基本生活補貼資金納入園區(qū)財政預算，設專項撥款賬戶，并對其身份每半年核定一次，出現(xiàn)人員減少情況，次月調(diào)整，核實后發(fā)放。第三，轉(zhuǎn)型后有關人員身份發(fā)生變化的應當退出轉(zhuǎn)型，不得享受退休待遇。轉(zhuǎn)型后退休人員、死亡人員、戶籍遷出生產(chǎn)隊人員、被國有企業(yè)招錄或在機關事業(yè)單位工作人員以及社保關系不在生產(chǎn)隊、由園區(qū)財政代繳養(yǎng)老保險的人員等，都應退出轉(zhuǎn)型，不得享受轉(zhuǎn)型待遇；軍隊服役期間轉(zhuǎn)志愿兵、提干的人員中斷轉(zhuǎn)型；服刑人員服刑期間中斷轉(zhuǎn)型待遇，刑滿釋放后恢復待遇。第四，轉(zhuǎn)型人員不再承包土地，全部由公司收回實行集中統(tǒng)一經(jīng)營。第五，組建農(nóng)業(yè)公司（即公司農(nóng)場）集中統(tǒng)一經(jīng)營土地。先組建中捷友誼農(nóng)場集團有限公司，全面承接農(nóng)墾資源；中捷友誼農(nóng)場集團有限公司出資成立中捷農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司（簡稱農(nóng)發(fā)公司），農(nóng)發(fā)公司經(jīng)營農(nóng)場農(nóng)用地等農(nóng)業(yè)資源。2022年，農(nóng)發(fā)公司直接經(jīng)營農(nóng)用地7.18萬畝，其中耕地5.8萬畝，利潤上繳農(nóng)場集團公司。
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