近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》提出7方面25條措施，旨在構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府投資基金管理體系，促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展。
《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，突出政府引導(dǎo)和政策性定位，按照市場化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運(yùn)作政府投資基金，發(fā)展耐心資本，注重發(fā)揮實(shí)效。合理統(tǒng)籌基金布局，防止同質(zhì)化競爭和對社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。健全權(quán)責(zé)一致、激勵(lì)約束相容的責(zé)任機(jī)制，促進(jìn)形成規(guī)模適度、布局合理、運(yùn)作規(guī)范、科學(xué)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控的政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展格局。
《指導(dǎo)意見》提出，一要找準(zhǔn)定位，更好服務(wù)國家發(fā)展大局。聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。發(fā)揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用。二要完善分級分類管理機(jī)制。明確對基金設(shè)立的分級管理要求，完善不同類型基金差異化管理機(jī)制，規(guī)范各類政府出資預(yù)算管理。三要加強(qiáng)統(tǒng)籌，整合優(yōu)化布局。國家級基金與地方基金形成合力，省級政府加強(qiáng)本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理。四要提升專業(yè)化市場化運(yùn)作水平。規(guī)范基金運(yùn)作管理，優(yōu)化基金投資方式，充分發(fā)揮基金管理人作用。健全基金績效管理，建立健全容錯(cuò)機(jī)制，優(yōu)化全鏈條、全生命周期考核評價(jià)體系，不簡單以單個(gè)項(xiàng)目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)，營造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍。優(yōu)化基金發(fā)展環(huán)境，突出正向激勵(lì)政策導(dǎo)向，提振市場投資信心。五要優(yōu)化退出機(jī)制，促進(jìn)投資良性循環(huán)。拓寬基金退出渠道，鼓勵(lì)發(fā)展私募股權(quán)二級市場基金、并購基金等，完善多層次資本市場體系，探索簡化項(xiàng)目退出流程。六要強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)，防范化解風(fēng)險(xiǎn)。健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。七要加強(qiáng)組織保障。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)部門協(xié)同，規(guī)范監(jiān)管行為。
《指導(dǎo)意見》要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門要提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，層層壓實(shí)責(zé)任，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高管理服務(wù)水平，更好發(fā)揮政府投資支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的作用。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》答記者問
一、《指導(dǎo)意見》是首次國家層面出臺(tái)促進(jìn)政府投資基金發(fā)展的重要文件，請問出臺(tái)的背景及主要內(nèi)容是什么？
答：政府投資基金是創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新的重要政策工具。黨中央、國務(wù)院高度重視政府投資基金管理工作。黨的二十屆三中全會(huì)提出，鼓勵(lì)和規(guī)范發(fā)展天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資、私募股權(quán)投資，更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本。為促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展，更好發(fā)揮基金作用，財(cái)政部深入調(diào)研了解情況，聽取各方意見建議，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，研究起草了《指導(dǎo)意見》。
《指導(dǎo)意見》涵蓋基金設(shè)立、募資、運(yùn)行、退出全流程，分八部分提出25條具體措施。一是總體要求，提出促進(jìn)形成規(guī)模適度、布局合理、運(yùn)作規(guī)范、科學(xué)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控的政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展格局。二是找準(zhǔn)定位，更好服務(wù)國家發(fā)展大局。明確基金定位，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類基金功能，鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類基金，發(fā)展壯大長期資本、耐心資本。三是完善分級分類管理機(jī)制。明確對基金設(shè)立的分級管理要求，完善不同類型基金差異化管理機(jī)制。四是加強(qiáng)統(tǒng)籌，整合優(yōu)化布局。明確國家級基金與地方基金形成合力，省級政府加強(qiáng)本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)。五是提升專業(yè)化市場化運(yùn)作水平。規(guī)范基金運(yùn)作管理，優(yōu)化基金投資方式，充分發(fā)揮基金管理人作用，健全基金績效管理，建立健全容錯(cuò)機(jī)制，優(yōu)化基金發(fā)展環(huán)境。六是優(yōu)化退出機(jī)制，促進(jìn)投資良性循環(huán)。規(guī)范基金退出管理，拓寬基金退出渠道，完善基金退出機(jī)制。七是強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)，防范化解風(fēng)險(xiǎn)。健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。八是加強(qiáng)組織保障。
二、《指導(dǎo)意見》提出“突出政府引導(dǎo)和政策性定位”。請問如何把握好政府和市場的關(guān)系？
答：黨的二十屆三中全會(huì)提出，聚焦構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。
《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合，基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本，采用市場化方式支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升基金專業(yè)化市場化運(yùn)作水平。一是規(guī)范基金運(yùn)作管理，優(yōu)化投資項(xiàng)目選擇機(jī)制，防止偏離政策目標(biāo)、與民爭利。二是原則上采取市場化方式遴選確定基金管理人，充分發(fā)揮管理人作用，調(diào)動(dòng)管理人積極性。三是優(yōu)化基金發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)取消基金及管理人注冊地限制，鼓勵(lì)降低或取消返投比例。四是規(guī)范監(jiān)管行為，政府部門要充分尊重基金發(fā)展規(guī)律和項(xiàng)目投資特點(diǎn)，不以行政手段干預(yù)基金日常管理事務(wù)和具體項(xiàng)目投資決策。
三、中央政治局會(huì)議、國務(wù)院常務(wù)會(huì)議均提到“耐心資本”，請問《指導(dǎo)意見》在壯大耐心資本方面有哪些具體舉措？
答：耐心資本是一種專注于長期投資的資本形式，不以追求短期收益為首要目標(biāo)，而更重視長期回報(bào)的項(xiàng)目或投資活動(dòng)，通常不受市場短期波動(dòng)干擾，是對資本回報(bào)有較長期限展望且對風(fēng)險(xiǎn)有較高承受力的資本。近期中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要健全多層次金融服務(wù)體系，壯大耐心資本，更大力度吸引社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資，梯度培育創(chuàng)新型企業(yè)。
發(fā)展壯大耐心資本，要充分尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府投資基金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用?！吨笇?dǎo)意見》明確，要發(fā)展壯大長期資本、耐心資本，具體包括：一是合理確定政府投資基金存續(xù)期，發(fā)揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用。二是積極引導(dǎo)全國社會(huì)保障基金、保險(xiǎn)資金等長期資本出資，壯大耐心資本。三是在需要長期布局的領(lǐng)域，政府投資基金可采取接續(xù)投資方式，確保投資延續(xù)性。四是優(yōu)化政府出資比例調(diào)整機(jī)制，提振市場投資信心。對創(chuàng)業(yè)投資類基金，可適當(dāng)提高政府出資比例。
四、我們注意到一些地方推出容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，容錯(cuò)也是市場關(guān)注的重點(diǎn)。請問《指導(dǎo)意見》在鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗方面有哪些具體舉措？
答：習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要在全社會(huì)積極營造鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的良好氛圍，既要重視成功，更要寬容失敗。在《指導(dǎo)意見》起草的調(diào)研過程中，部分基金管理人反映基金缺乏容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，難以充分激發(fā)投資活力。
為解決基金管理人不敢投、不敢退、怕?lián)?zé)等問題，《指導(dǎo)意見》明確建立健全容錯(cuò)機(jī)制，從頂層制度層面為基金及管理機(jī)構(gòu)“松綁”，鼓勵(lì)政府投資基金更好發(fā)揮作用，提高投資效率。具體包括：一是遵循基金投資運(yùn)作規(guī)律，容忍正常投資風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化全鏈條、全生命周期考核評價(jià)體系，不簡單以單個(gè)項(xiàng)目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)。二是合理設(shè)置績效目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)化、差異化、可量化的績效指標(biāo)體系，重點(diǎn)關(guān)注政策目標(biāo)綜合實(shí)現(xiàn)情況。三是營造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵(lì)建立以盡職合規(guī)責(zé)任豁免為核心的容錯(cuò)機(jī)制，完善免責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程。
五、當(dāng)前我國私募股權(quán)投資市場退出難問題日益凸顯，請問《指導(dǎo)意見》針對政府投資基金退出難問題提出了哪些舉措？
答：政府投資基金的退出對實(shí)現(xiàn)資金循環(huán)利用，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級具有重要意義?；鸬狡跓o法退出會(huì)影響“投資-退出-再投資”的良性循環(huán)。
針對當(dāng)前政府投資基金在退出過程中存在的“退出渠道有限、退出機(jī)制不健全”等難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，《指導(dǎo)意見》提出三方面舉措：一是規(guī)范基金退出管理。完善不同類型基金的退出政策。基金管理人應(yīng)建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應(yīng)科學(xué)合理確定退出期，并在章程或合伙協(xié)議中明確退出條件。二是拓寬基金退出渠道。推動(dòng)區(qū)域性股權(quán)市場規(guī)則對接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。鼓勵(lì)發(fā)展私募股權(quán)二級市場基金（S基金）、并購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區(qū)域性股權(quán)市場服務(wù)股權(quán)投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。三是完善基金退出機(jī)制。探索簡化項(xiàng)目退出流程，優(yōu)化政府投資基金份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)流程和定價(jià)機(jī)制，推動(dòng)完善政府投資基金評估體系，構(gòu)建更加暢通的退出機(jī)制。
六、一段時(shí)間以來，一些政府投資基金扎堆熱門賽道，投資領(lǐng)域“同質(zhì)化”，部分縣區(qū)大量設(shè)立政府投資基金。請問《指導(dǎo)意見》就以上情況提出了哪些具體舉措？
答：近年來，政府投資基金數(shù)量和規(guī)模穩(wěn)步增長，在服務(wù)國家戰(zhàn)略、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，也存在一些政府投資基金投向同質(zhì)化、個(gè)別地區(qū)盲目跟風(fēng)設(shè)立基金等問題。
為更好發(fā)揮政府投資基金作用，提高基金投資效能，《指導(dǎo)意見》明確基金要找準(zhǔn)定位，合理統(tǒng)籌基金布局，防止同質(zhì)化競爭和對社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。一是支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類基金功能。鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類基金，著力投早、投小、投長期、投硬科技。二是加強(qiáng)統(tǒng)籌，整合優(yōu)化基金布局。鼓勵(lì)國家級基金加強(qiáng)與地方基金聯(lián)動(dòng)，在前沿科技領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合地方資源稟賦，通過聯(lián)合設(shè)立子基金或?qū)Φ胤交鸪鲑Y等方式，形成資金合力。明確省級政府加強(qiáng)本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)對下級政府設(shè)立基金的指導(dǎo)。三是明確對基金設(shè)立的分級管理要求?？h級政府應(yīng)嚴(yán)格控制新設(shè)基金，財(cái)力較好、具備資源稟賦的縣區(qū)如確需發(fā)起設(shè)立基金，應(yīng)提級報(bào)上級政府審批。
七、下一步，財(cái)政部如何推動(dòng)《指導(dǎo)意見》貫徹落實(shí)？
答：下一步，財(cái)政部將會(huì)同相關(guān)部門，從三方面抓好《指導(dǎo)意見》貫徹落實(shí)。一是加強(qiáng)部門協(xié)同?！吨笇?dǎo)意見》明確了財(cái)政部門、發(fā)展改革部門、行業(yè)主管部門及證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等部門的職責(zé)分工，各部門要加強(qiáng)信息共享和溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力。二是制定配套政策。財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門，圍繞政府投資基金預(yù)算和國有資產(chǎn)管理、績效考核、信息統(tǒng)計(jì)、信用建設(shè)、登記備案等，制定出臺(tái)配套細(xì)則，構(gòu)建政府投資基金“1+N”制度體系。三是做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)地方財(cái)政部門加強(qiáng)《指導(dǎo)意見》貫徹落實(shí)。對存量政府投資基金優(yōu)化調(diào)整等工作，不搞“一刀切”，繼續(xù)做好存量政府投資基金的實(shí)繳出資，保護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益，更好發(fā)揮政府投資支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的作用。
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