自然資源是形成和實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的物質(zhì)基礎(chǔ)。高水平保護(hù)和高效率利用自然資源，對于推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有重要意義。為深入貫徹《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，推動完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于高水平保護(hù)高效率利用自然資源推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的意見》（自然資發(fā)〔2024〕281號，以下簡稱《意見》）。自然資源部自然資源所有者權(quán)益司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》的出臺背景、總體考慮和主要內(nèi)容等方面進(jìn)行了解讀。
一、《意見》出臺的背景和意義是什么？
習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作，多次發(fā)表重要講話，作出重要指示批示。2018年，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上強調(diào)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。2020年，習(xí)近平總書記在全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上再次強調(diào)，要加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，讓保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境獲得合理回報，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應(yīng)代價。2023年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上進(jìn)一步指出，拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的路徑。今年以來，習(xí)近平總書記作出一系列重要指示，強調(diào)要健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。
自然資源部黨組認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院部署安排，積極配合國家發(fā)展改革委推動國家生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點、制定生態(tài)產(chǎn)品價值評價核算規(guī)范等工作，同步開展了自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)理論研究、實踐探索、案例發(fā)布等工作。在總結(jié)近年來自然資源系統(tǒng)推動“兩山”轉(zhuǎn)化的理論和實踐成果基礎(chǔ)上，自然資源部研究制定了《意見》，立足自然資源部門職責(zé)職能，通過高水平保護(hù)和高效率利用自然資源，夯實生態(tài)產(chǎn)品的供給基礎(chǔ)，推動生態(tài)產(chǎn)品的價值顯化和權(quán)益實現(xiàn)，健全完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。
《意見》對自然資源領(lǐng)域推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作作出系統(tǒng)設(shè)計和安排，出臺《意見》有以下重大意義：第一，是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，有利于走出一條協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色低碳發(fā)展的新路子，推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。第二，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，有利于破解“兩山”轉(zhuǎn)化的深層次體制機制障礙，推動自然資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢。第三，是履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的必然要求，生態(tài)產(chǎn)品的價值顯化與國土空間規(guī)劃及用途管制、自然資源資產(chǎn)配置等密切相關(guān)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，能夠增加生態(tài)產(chǎn)品供給、促進(jìn)自然資源生態(tài)價值提升。第四，是實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)，促進(jìn)資產(chǎn)增值增效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，在全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的時代背景下，自然資源資產(chǎn)管理必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，只有保證生態(tài)產(chǎn)品供給的可持續(xù)性，才能提升資源資產(chǎn)的綜合效益，維護(hù)好所有者權(quán)益；另一方面，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，將多要素自然資源整合為資產(chǎn)組合標(biāo)的后整體配置，能夠推動解決單一要素配置效益低、保護(hù)使用碎片化、容易產(chǎn)生負(fù)外部性等問題，讓綠水青山等自然資源“變資產(chǎn)、聚資本、獲資金”，促進(jìn)自然資源和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。第五，是培育綠色發(fā)展新動能的迫切需要，當(dāng)前我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，以犧牲環(huán)境和過度、單一依賴土地要素投入的模式已難以為繼。建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，就是要通過明確產(chǎn)權(quán)主體、健全權(quán)利體系、整體配置資產(chǎn)、加強收益管理等步驟，顯化山水林田湖草沙等多要素自然資源資產(chǎn)的綜合效益，讓生態(tài)優(yōu)勢源源不斷轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。
二、《意見》的起草過程和總體框架是什么？
《意見》起草過程中，重點開展了以下工作：一是系統(tǒng)梳理、認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重要論述精神，作為起草《意見》、推動工作的根本遵循。二是開展理論研究。從自然資源管理角度出發(fā)，對生態(tài)產(chǎn)品的概念內(nèi)涵、分類體系、實現(xiàn)路徑等進(jìn)行專題研究，為起草《意見》、開展工作奠定理論基礎(chǔ)。三是加強典型示范。自2020年起陸續(xù)發(fā)布了5批53個典型案例，總結(jié)提煉了外溢共享型、賦能增值型、配額交易型三類典型路徑，推進(jìn)實踐探索和模式創(chuàng)新。四是開展試點實踐。選擇江蘇、廣東、福建等6省的10個市縣開展自然資源領(lǐng)域試點，在工作基礎(chǔ)、多元路徑、技術(shù)體系、政策制度等方面取得了積極成效，形成了一批理論、實踐、技術(shù)和制度成果。五是廣泛征求意見。聽取地方、科研機構(gòu)和專家學(xué)者等意見建議，尊重基層首創(chuàng)精神，將地方行之有效的做法和經(jīng)驗，總結(jié)上升為政策制度。
在上述工作的基礎(chǔ)上，聚焦自然資源保護(hù)和利用的辯證統(tǒng)一，融合自然資源的管理鏈條和生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)鏈條，總結(jié)提煉自然資源領(lǐng)域推動“兩山”轉(zhuǎn)化的總體要求、主要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措，形成了《意見》“1+3+1”的總體框架，共五個部分：第一部分是總體要求，明確了指導(dǎo)思想、基本原則和到2029年、2035年的主要目標(biāo)。第二部分至第四部分提出了自然資源領(lǐng)域推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的主要內(nèi)容。一是夯實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源和空間基礎(chǔ)，這是生態(tài)產(chǎn)品的“生產(chǎn)環(huán)節(jié)”，通過高水平保護(hù)自然資源，讓綠水青山的“顏值”更高，厚植生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的綠色底色。二是提升生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源要素供給和配置效能，這是生態(tài)產(chǎn)品的“配置環(huán)節(jié)”，通過高質(zhì)量賦能自然資源，讓價值實現(xiàn)的“動力”更強，促進(jìn)資產(chǎn)配置效率最優(yōu)化和效益最大化。三是創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)新機制，這是生態(tài)產(chǎn)品的“交易環(huán)節(jié)”，通過高效率利用自然資源，讓金山銀山的“成色”更足，實現(xiàn)自然資源和生態(tài)產(chǎn)品的綜合效益。第五部分是組織保障，提出強化部門協(xié)同、持續(xù)發(fā)布典型案例等保障措施。
三、如何夯實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源和空間基礎(chǔ)？
加強國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)和自然生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，是完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的基本前提和應(yīng)有之義?！兑庖姟穱@夯實生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源和空間基礎(chǔ)，提出了三個方面的具體舉措：
一是強化國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)。統(tǒng)籌落實國家重大戰(zhàn)略，強化國土空間規(guī)劃對國土空間開發(fā)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。通過編制實施全國主體功能區(qū)優(yōu)化實施方案，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)等不同地區(qū)，立足自身資源稟賦特點，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。
二是嚴(yán)格自然生態(tài)保護(hù)空間底線約束。通過切實守牢耕地保護(hù)紅線、落實生態(tài)保護(hù)紅線、嚴(yán)格管控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，健全以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以國土空間用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，推動形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局。
三是實施自然生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。自然生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，通過學(xué)習(xí)運用習(xí)近平生態(tài)文明思想“廈門實踐”經(jīng)驗，久久為功推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，加強生物多樣性保護(hù)，才能提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，讓價值實現(xiàn)成為“有本之木、有源之水”，奠定生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)。
四、如何提升生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的資源要素供給和配置效能？
生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)離不開自然資源的要素保障和資產(chǎn)的有效供給。《意見》總結(jié)并明確了提升資源要素供給和配置效能的主要舉措：
一是推進(jìn)自然資源確權(quán)登記和設(shè)權(quán)賦能。重點是通過自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記等，摸清資源底數(shù)，明確生態(tài)產(chǎn)品權(quán)責(zé)歸屬。健全自然資源資產(chǎn)的權(quán)利體系，按照自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，完善國有農(nóng)用地、未利用地權(quán)利體系，構(gòu)建無居民海島權(quán)利體系，探索土地、海域、水域使用權(quán)等分層設(shè)權(quán)，推動各類自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等權(quán)利組合設(shè)置，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)增值增效。
二是推動編制自然資源資產(chǎn)配置方案和實施計劃。重點是按照公益性、經(jīng)營性等特征，分類劃定儲備片區(qū)和配置單元，統(tǒng)籌謀劃自然資源資產(chǎn)儲備、配置、價值實現(xiàn)、收益管理等內(nèi)容，并加強與國土空間規(guī)劃的反饋和協(xié)同。根據(jù)配置方案編制實施計劃，結(jié)合落實詳細(xì)規(guī)劃有關(guān)規(guī)劃用途、開發(fā)強度等要求，明確自然資源資產(chǎn)配置的時序、方式、規(guī)模、用途等，引導(dǎo)自然資源資產(chǎn)布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
三是推動自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)。根據(jù)自然資源資產(chǎn)配置方案和實施計劃，有序開展自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)。探索通過收儲、租賃、置換和入股等方式，將一定空間范圍內(nèi)分散的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行集中，形成主體明確、邊界清晰的自然資源資產(chǎn)組合標(biāo)的，比如“土地+”“海域+”“地下+地表+地上”等資產(chǎn)組合，再開展資產(chǎn)整體配置，促進(jìn)資產(chǎn)配置效率最優(yōu)化和效益最大化。
五、自然資源領(lǐng)域創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制有哪些舉措？
生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)涉及各方面、多領(lǐng)域，需要強化機制創(chuàng)新和政策支持。《意見》提出了自然資源領(lǐng)域創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重要舉措，具體包括：
一是建立資源權(quán)益指標(biāo)市場化交易機制。重點是探索大陸自然岸線占修平衡制度，新增建設(shè)項目占用自然岸線的，由項目建設(shè)單位承擔(dān)修復(fù)與占用相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)恢復(fù)岸線責(zé)任；開展非耕地墾造、恢復(fù)耕地形成的補充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)；試點探索在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)建設(shè)用地優(yōu)先轉(zhuǎn)為林地、草地、濕地，騰退的建設(shè)用地可按一定比例折算為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，調(diào)整到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，不占用現(xiàn)有開發(fā)邊界規(guī)模和擴展倍數(shù)，推動形成“使用者付費、受益者補償、保護(hù)修復(fù)者獲益”的利益導(dǎo)向機制。逐步建立“調(diào)查監(jiān)測—確權(quán)登記—碳匯計量—底價評估—市場交易—金融支持”的生態(tài)系統(tǒng)碳匯全鏈條交易機制，支持生態(tài)系統(tǒng)碳匯項目通過全國溫室氣體自愿減排交易市場、碳普惠機制等獲得收益，打通生態(tài)系統(tǒng)碳匯可度量、可交易、可實現(xiàn)的價值實現(xiàn)路徑。
二是健全生態(tài)補償賠償機制。重點是立足主體功能定位，探索生態(tài)空間綜合補償模式和各類生態(tài)補償資金統(tǒng)籌使用，加大對生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。鼓勵生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，通過資金補償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等方式，開展橫向生態(tài)保護(hù)補償。推進(jìn)自然資源資產(chǎn)損害賠償制度建設(shè)，逐步建立損害的發(fā)現(xiàn)、核實、索賠和報告機制，維護(hù)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益。
三是推進(jìn)自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。充分發(fā)揮自然資源的綜合效益，科學(xué)利用海洋、地質(zhì)遺跡、地?zé)帷⒌V泉水等特色自然資源，發(fā)展海水淡化與綜合利用、海洋可再生能源、海洋生態(tài)牧場、地質(zhì)文化村建設(shè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，將綠水青山的自然財富、生態(tài)財富轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)財富、社會財富。加快礦山生態(tài)修復(fù)、礦產(chǎn)資源綜合利用、二氧化碳地質(zhì)封存等綠色技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，促進(jìn)資源的高效循環(huán)使用，推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。探索在自然資源富集、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力較強的地區(qū)，建立全要素、全產(chǎn)業(yè)覆蓋的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化運行機制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展。
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