“國以民為本，民以食為天。”糧食自古以來就是立國之本，生存之基。新中國成立以來，我國糧食產(chǎn)量不斷取得新的突破，實(shí)現(xiàn)了糧食從長期短缺到總量基本平衡的巨大轉(zhuǎn)變。2024年全國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“二十一連豐”，總量達(dá)到7.07億噸，實(shí)現(xiàn)了“口糧絕對安全、谷物基本自給”的目標(biāo)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)糧食安全的重要性，反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，飯碗里主要裝中國糧。近年來，雖然我國糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高，但糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)因素也日益凸顯。基于此，本文嘗試梳理新中國成立以來國家糧食安全的歷史成就，分析當(dāng)前糧食安全面臨的挑戰(zhàn)，并為實(shí)現(xiàn)糧食安全提供切實(shí)可行的優(yōu)化路徑，以期為國家制定宏觀調(diào)控政策提供參考依據(jù)。
一、糧食安全的歷史成就
中國共產(chǎn)黨始終高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)糧食安全是治國理政的頭等大事。在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各地區(qū)、各部門干部群眾的共同努力，我國糧食安全保障能力不斷增強(qiáng)，取得歷史性成就。
（一）糧食產(chǎn)量迅速增長，單產(chǎn)水平不斷提高
一是糧食總產(chǎn)量迅速增長。1949年新中國成立初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，我國糧食總產(chǎn)量僅為11318萬噸；到2024年，全國糧食產(chǎn)量已達(dá)到70650萬噸，較1949年增長了6.24倍。糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)單位億噸增長的時(shí)間不斷縮短，全國糧食產(chǎn)量跨越20000萬噸、30000萬噸、40000萬噸和50000萬噸的年份為1966年、1978年、1987年和1996年，分別用了17年、12年、9年和9年。尤其是從2004年開始，我國糧食實(shí)現(xiàn)21年連續(xù)豐收，連續(xù)8年產(chǎn)量穩(wěn)定在6.5億噸以上。二是糧食單產(chǎn)水平不斷提高。糧食單產(chǎn)水平不斷提高是新中國成立以來支撐我國糧食總產(chǎn)量不斷提高的主要原因。1950年，我國糧食播種面積為10995.9萬公頃；到2024年，糧食播種面積增加351萬公頃，達(dá)到11931.9萬公頃，70多年來共增加了8.5%，年均遞增0.1%。而全國糧食單產(chǎn)由1950年的1029.29公斤/公頃增加到2024年的5921.1公斤/公頃，增加了5.75倍，年均遞增2.39%。糧食單產(chǎn)水平的提高不僅為糧食總產(chǎn)量的增加提供了充分條件，也為非經(jīng)濟(jì)作物的種植提供了充足的回旋空間。
（二）糧食庫存充裕，人均糧食占有量較快增長
一是新中國成立以來，受益于農(nóng)業(yè)支持政策持續(xù)發(fā)力和糧食播種面積長期穩(wěn)定，糧食生產(chǎn)能力不斷提高。截至2024/25年度，中國稻米的期末庫存量預(yù)計(jì)為1.017億噸；小麥庫存處于歷史較高水平，能夠滿足全國一年以上的口糧消費(fèi)需求。隨著新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)的全面實(shí)施，我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力將持續(xù)增強(qiáng)。二是人均糧食占有量隨著糧食總產(chǎn)量的提升而不斷增加。2024年中國人均糧食占有量達(dá)到500公斤，比1949年的209公斤增加了2.39倍、增長了139.2%，遠(yuǎn)高于人均400公斤的國際糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線。若保持現(xiàn)有糧食生產(chǎn)量和消費(fèi)量增速不變，全國人均糧食占有量將會(huì)進(jìn)一步提升。糧食庫存充裕和人均糧食占有量的增加做到了谷物基本自給、口糧絕對安全。這為縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化起到巨大的推動(dòng)作用。
（三）城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級
一是從1949年至今，中國城鄉(xiāng)居民的膳食結(jié)構(gòu)趨近合理，呈現(xiàn)營養(yǎng)化、健康化特征。居民對農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求逐漸多樣化，谷物、豆類和薯類等消費(fèi)比例逐漸下降，肉蛋奶等消費(fèi)比例逐步提高。谷物消費(fèi)數(shù)量由2014年的131.4公斤/人減少到2019年的117.9公斤/人。2012—2021年，中國油料、牛肉、羊肉和禽肉產(chǎn)量分別增長了10%、13.5%、27.1%和30.6%?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒2022》數(shù)據(jù)顯示，2021年城鄉(xiāng)居民食用油、蔬菜及食用菌、肉類、禽類、水產(chǎn)品、蛋類、奶類、干鮮瓜果類、食糖等的合計(jì)消費(fèi)量是糧食消費(fèi)量的1.87倍，相較于2015年增加了21.8%。二是近年來符合農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的綠色農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，該農(nóng)業(yè)發(fā)展類型既可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又提升了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，滿足了居民對優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)品的膳食需求，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民膳食消費(fèi)結(jié)構(gòu)從溫飽型向小康型轉(zhuǎn)變。
（四）糧食安全的科技和基礎(chǔ)設(shè)施支撐不斷夯實(shí)
一是農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步推動(dòng)糧食產(chǎn)量不斷提升。通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，特別是智能化機(jī)械的應(yīng)用，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；在糧食儲(chǔ)藏等方面，積極采用新技術(shù)、新設(shè)備，使糧食損失率大大降低；在種業(yè)創(chuàng)新方面，通過實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)計(jì)劃、支持種業(yè)企業(yè)發(fā)展等政策，培育了大量糧食新品種，從源頭上消除糧食安全風(fēng)險(xiǎn)隱患；依靠科技持續(xù)提升耕地質(zhì)量，建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，不斷化解土地資源約束風(fēng)險(xiǎn)。二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)應(yīng)對自然災(zāi)害的抗災(zāi)減災(zāi)能力，不斷夯實(shí)大國糧倉根基。1994年，我國農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積為55046千公頃，到2023年下降到10539千公頃；成災(zāi)面積從31382千公頃下降到4797千公頃，降幅分別達(dá)80.9%和84.7%。在農(nóng)業(yè)除澇和水土流失治理面積方面，1983年我國農(nóng)業(yè)除澇面積和水土流失治理面積分別為2099萬公頃和8096.1萬公頃；到2023年，農(nóng)業(yè)除澇面積和水土流失治理面積增加到了2507.8萬公頃和16272.4萬公頃，分別增加了19.5%和101%。
二、糧食安全的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
盡管新中國成立后，國家在推進(jìn)糧食安全方面取得了顯著性成就，但同時(shí)，我們也應(yīng)注意到現(xiàn)實(shí)中仍存在諸多因素阻礙著我國糧食安全的持續(xù)發(fā)展。
（一）耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量“雙減”，種子“卡脖子”障礙依然存在
一是中國耕地面積有可能進(jìn)一步減少。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的壓力仍將不斷加大，有的地方在盲目建設(shè)開發(fā)區(qū)后造成大量耕地出現(xiàn)“撂荒”現(xiàn)象。改革開放之后，中國經(jīng)濟(jì)保持著平均每年9.2%的增長速度，常住人口城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%上升到2024年末的67%，取得了令人矚目的成就，但是耕地面積卻不斷減少?！兜谌稳珖鴩琳{(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，2019年中國耕地面積為19.18億畝，相較于2009年的20.3億畝減少了1.13億畝。二是耕地質(zhì)量下降嚴(yán)重。我國耕地因受干旱、洪澇、土壤酸化等因素的影響，土壤有機(jī)質(zhì)含量下降，長期耕作導(dǎo)致土壤耕作層變薄、變硬，全國耕地土壤點(diǎn)位污染超標(biāo)率達(dá)到19.4%，南方地表水富營養(yǎng)化和北方地下水硝酸鹽污染較為突出，都造成了耕地質(zhì)量的下降。三是種子“卡脖子”問題依然存在。種子是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)豐收的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國種質(zhì)資源相對稀缺，尤其是玉米種質(zhì)資源先天優(yōu)勢不足，導(dǎo)致種子退化嚴(yán)重。在育種技術(shù)方面，我國與國際先進(jìn)水平存在差距，種業(yè)科技創(chuàng)新能力相對較弱，尤其在生物編譜技術(shù)、分子育種關(guān)鍵設(shè)備和試劑耗材等方面存在較大差距，基本依賴進(jìn)口，導(dǎo)致科研成本高，制約了品種創(chuàng)新效率。例如，目前70多家國際種子企業(yè)涌入我國，20余個(gè)國外玉米品種覆蓋我國東北、黃淮海地區(qū)，本土蔬菜品種被排擠在市場之外。
（二）農(nóng)民種糧收益率偏低，種糧積極性不高
一是種糧成本不斷提高。改革開放以后，中國拉開了人口流動(dòng)的大幕，流動(dòng)人口總量從1978年的657萬人增長到2020年的3.76億人。由于大量農(nóng)村勞動(dòng)力從土地中釋放出來，投身到城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)中，致使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷減少。種糧的物質(zhì)成本、人工成本及其他生產(chǎn)性要素成本不斷增加，帶動(dòng)了糧食生產(chǎn)成本的持續(xù)上漲。二是與非糧食作物相比，種糧經(jīng)濟(jì)效益太低。根據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2024》資料顯示，2023年全國冬小麥畝均收益（未扣除人工費(fèi)用、土地費(fèi)用和固定資產(chǎn)折舊—下同）為545.4元、稻谷為58.2元、玉米為862.8元、大豆為340.6元，稻谷、小麥和玉米的平均凈利潤僅為75.1元/畝。相對應(yīng)的蘋果凈利潤3083.9元/畝，蔬菜凈利潤4354.2元/畝，表明種糧效益處于較低水平。三是非農(nóng)務(wù)工收入增長較快?！?023年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2023年農(nóng)民工月均收入4780元，農(nóng)村青壯年種糧機(jī)會(huì)成本持續(xù)推高。與務(wù)工相比，許多年份一年種糧收入甚至不如一個(gè)月的打工收入。考慮到今后中國人口老齡化導(dǎo)致的人工成本上漲趨勢，由成本倒掛決定的價(jià)格倒掛或?qū)⒊蔀橐环N常態(tài)，在不改變當(dāng)前政策的前提下農(nóng)民種糧收益率有可能進(jìn)一步下降。
（三）食物供給結(jié)構(gòu)單一，浪費(fèi)現(xiàn)象依然嚴(yán)重
一是雖然口糧較為充裕，但飼料糧供給不足問題日益凸顯。近年來，中國飼料糧供給安全面臨突出問題，供給不足，飼料糧價(jià)格攀升導(dǎo)致畜產(chǎn)品生產(chǎn)成本大幅高漲且對外依存度不斷提升。根據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫顯示，2023年和2024年中國糧食進(jìn)口分別為16196萬噸和15753萬噸。2024年，大豆和玉米分別進(jìn)口10503萬噸和1376萬噸。我國糧食進(jìn)口以飼料糧為主，沒有飼料糧的安全就沒有糧食安全。當(dāng)前各界主要將糧食等同于谷物，較少考慮食物多樣性，與大食物觀下統(tǒng)籌考慮食物供給的要求仍有差距。二是糧食浪費(fèi)，更準(zhǔn)確地說是糧食損耗和食物浪費(fèi)較為嚴(yán)重。一方面，體現(xiàn)在糧食收獲、加工、流通、儲(chǔ)藏等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的損耗問題，如過度加工、加工設(shè)備和技術(shù)落后、農(nóng)戶儲(chǔ)存設(shè)施簡陋等都會(huì)導(dǎo)致糧食損耗。另一方面，餐桌上的浪費(fèi)具有普遍性和嚴(yán)重性。盡管黨中央早在2013年就在全國倡導(dǎo)“空盤行動(dòng)”，但根據(jù)中國農(nóng)科院發(fā)布的《2023年中國食物與營養(yǎng)發(fā)展報(bào)告》評估，我國食物損耗浪費(fèi)率約為22.7%。按2021年產(chǎn)量計(jì)，共損耗浪費(fèi)4.6億噸食物，其中餐飲浪費(fèi)是重要的一部分。
（四）國際沖突加劇，貿(mào)易不穩(wěn)定性因素增多
新時(shí)代新征程上，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，國際糧食市場不穩(wěn)定因素增多。一是中國糧食對外的高依存度以及農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈方面話語權(quán)不足的現(xiàn)狀很容易受到國際市場波動(dòng)的影響。糧食本身沒有國界，但糧食貿(mào)易卻有國界。近年來，國際沖突的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，地緣政治局勢日趨復(fù)雜，能源價(jià)格上漲和國際資本對大宗農(nóng)產(chǎn)品的炒作，均可能對我國糧食安全構(gòu)成威脅，影響中國糧食供需平衡。二是糧食進(jìn)口“卡脖子”隱患長期存在。自2004年我國變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國之后，貿(mào)易逆差呈擴(kuò)大趨勢。過去幾年，我國糧食進(jìn)口量一直在1.4億噸到1.6億噸之間，尤其是大豆的進(jìn)口依賴度非常高，2023年進(jìn)口量約為1億噸，占國內(nèi)消費(fèi)總量的80%以上。并且，我國糧食進(jìn)口來源地相對集中，主要依賴巴西、美國、阿根廷和加拿大等少數(shù)幾個(gè)國家。國際農(nóng)業(yè)市場一旦出現(xiàn)波動(dòng)，將會(huì)增強(qiáng)我國糧食進(jìn)口的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。
三、糧食安全的實(shí)現(xiàn)路徑
既要高度重視糧食安全、做到未雨綢繆，也要冷靜觀察、審時(shí)而動(dòng)。在充分考慮世情、國情和糧情的基礎(chǔ)上，以“中國人要把飯碗端在自己手里”為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)國家糧食安全。
（一）嚴(yán)格落實(shí)“長牙齒”耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)種業(yè)技術(shù)攻關(guān)
一是全方位夯實(shí)糧食安全的物質(zhì)根基，不折不扣地落實(shí)“長牙齒”耕地保護(hù)制度。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，也是我國糧食生產(chǎn)的保障。加強(qiáng)土地資源管理，完善災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格省級黨委和政府耕地保護(hù)及糧食安全責(zé)任制考核，防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，確保主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)各盡其責(zé)。二是關(guān)鍵要解決農(nóng)業(yè)的種子問題。良種是支撐我國糧食連年豐收的關(guān)鍵因素，下一步要在鄉(xiāng)村振興和糧食安全的背景下實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)，集結(jié)多方力量攻關(guān)種業(yè)領(lǐng)域的“卡脖子”技術(shù)，實(shí)現(xiàn)種業(yè)領(lǐng)域的自主生產(chǎn)，確保使用中國種子生產(chǎn)中國糧食，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)，保障我國糧食安全。
（二）完善糧食補(bǔ)貼政策，做到市場與政府有機(jī)銜接
現(xiàn)階段，確保糧食安全的主要途徑是提高種糧農(nóng)民收益。一是構(gòu)建長效穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。加大耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、稻谷補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼力度，將補(bǔ)貼資金精準(zhǔn)發(fā)放到農(nóng)戶手中，通過各種補(bǔ)貼來彌補(bǔ)種糧農(nóng)戶的虧損。同時(shí)，要逐步完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，穩(wěn)步提高種糧農(nóng)戶收益。二是完善有為政府和有效市場連接機(jī)制，既要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，更要激發(fā)市場的資源調(diào)配作用。通過糧價(jià)市場優(yōu)糧優(yōu)價(jià)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民節(jié)本增收，來實(shí)現(xiàn)有為政府和有效市場的有機(jī)銜接。
（三）樹立大食物觀，拓寬食物來源渠道
一是加快輿論引導(dǎo)和政策宣傳，將大食物觀理念融入農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)。一方面，在強(qiáng)調(diào)糧食安全重要性的同時(shí)，也要加強(qiáng)對其他農(nóng)產(chǎn)品和食物資源開發(fā)的輿論引導(dǎo)。另一方面，順應(yīng)居民膳食結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，將新的政策文件、媒體宣傳中本意指廣義食物的“糧食”更正為“食物”，逐漸將話語體系中的“糧食安全”轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛲ㄓ玫摹笆澄锇踩?，并將關(guān)注點(diǎn)從糧食轉(zhuǎn)向包括糧食在內(nèi)的食物，逐步從能量供給的角度考慮食物需求。二是拓展食物來源渠道。加強(qiáng)食物開發(fā)基礎(chǔ)研究，推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。要積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)林和林下經(jīng)濟(jì)，科學(xué)開發(fā)江河湖海食物資源，加快發(fā)展深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖。因地制宜開展多種種養(yǎng)模式，打造農(nóng)業(yè)多維空間的生產(chǎn)模式，進(jìn)而增加食物供給。
（四）積極增加國際合作，打通糧食供應(yīng)鏈
盡管目前我國不存在口糧安全問題，但人多地少的基本國情一直是糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，要積極增加國際合作，通過提高全球的食物生產(chǎn)供給能力來更好地保障自身的食物供給安全。一方面，我國應(yīng)積極擴(kuò)大進(jìn)口來源渠道，拓展食物進(jìn)口來源國，降低農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口集中度，與多個(gè)國家和地區(qū)建立全方位、多層次的糧食合作關(guān)系，防止因國際爭端導(dǎo)致糧食進(jìn)口受卡，增強(qiáng)我國糧食貿(mào)易的穩(wěn)定性。另一方面，我國應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持開放、共贏理念，持續(xù)深度參與全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈重構(gòu)。加強(qiáng)國際組織合作和與發(fā)達(dá)國家之間的農(nóng)業(yè)技術(shù)交流合作，推進(jìn)糧食貿(mào)易體系建設(shè)，著力提高發(fā)展中國家食物自給和出口供應(yīng)能力。
責(zé)任編輯：經(jīng)濟(jì)研究處
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