國務院關于耕地保護工作情況的報告——2024年12月22日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上
自然資源部副部長 劉國洪
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告耕地保護工作情況，請審議。
習近平總書記高度重視耕地保護工作，反復強調(diào)耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央準確把握耕地保護變化的新形勢，謀劃推動了一系列嚴格耕地保護的開創(chuàng)性工作。黨中央、國務院兩次專門發(fā)文，部署開展加強耕地保護和改革完善占補平衡工作。各地區(qū)各部門深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，多措并舉，全力推進最嚴格的耕地保護制度落地見效。
一、全國耕地保護利用概況
2023年度全國國土變更調(diào)查結(jié)果顯示，全國耕地面積19.29億畝。從地類結(jié)構看，旱地9.68億畝，占比50.2%；水田4.68億畝，占比24.2%；水澆地4.93億畝，占比25.6%。從地區(qū)分布看，東北4.47億畝、華北3.31億畝、華東3.21億畝、西北2.58億畝、西南2.47億畝、華中2.40億畝、華南0.85億畝。
從布局變化看，持續(xù)多年的耕地“南減北增”開始轉(zhuǎn)為“南北雙增”，秦嶺淮河以南地區(qū)耕地凈增加210.5萬畝（該地區(qū)耕地總量6.85億畝）。從坡度變化看，園林地“上山”、耕地“下山”趨勢初步呈現(xiàn)，全國坡度25度以上的坡耕地凈減少132.19萬畝（不含梯田），2度以下耕地凈增加714.7萬畝。
二、主要工作情況及取得的成效
黨的十八大以來，我國耕地保護制度體系逐步完善，嚴保嚴管責任體系逐級壓實，最嚴格的耕地保護制度基本確立。
（一）嚴密耕地保護法律法規(guī)。在全國人大常委會大力推動支持下，耕地保護法律體系逐步健全。一是修訂實施土地管理法（可點擊查看）、土地管理法實施條例（可點擊查看），首次明確耕地利用優(yōu)先序，增加“嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”等法律規(guī)定。二是頒布實施黑土地保護法（可點擊查看）、糧食安全保障法（可點擊查看），頒布土壤污染防治法，實施農(nóng)用地分類管理制度，保障“吃得放心”。三是加快推進耕地保護和質(zhì)量提升法立法進程。
（二）強化耕地保護責任落實。一是穩(wěn)住耕地總量，分解落實耕地保護目標任務。編制完成我國首部“多規(guī)合一”的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，將18.65億畝耕地保有量和15.46億畝永久基本農(nóng)田保護任務帶位置分解下達至各省份，推動納入各級國土空間規(guī)劃并落地落圖，作為各級黨委和政府必須完成的重大政治責任。二是優(yōu)化耕地布局，推進耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護。落實習近平總書記關于主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)要飯碗一起端、責任一起扛的重要指示要求，督促南方省份穩(wěn)妥有序恢復一部分過去流失的優(yōu)質(zhì)耕地，減輕北方省份的水資源和生態(tài)壓力，遏制“北糧南運”勢頭加劇。同時，在耕地恢復過程中，適當留出過渡期，引導各地實事求是、尊重規(guī)律，保護農(nóng)民合法權益。三是壓實省級責任，實施耕地保護和糧食安全責任制考核。每年對省級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責任制情況進行考核，全面落實耕地保護黨政同責。
（三）突出重點環(huán)節(jié)系統(tǒng)治理。一是嚴格控制新增占用。將國土空間規(guī)劃作為用地依據(jù)，科學安排各類建設項目的選址和布局，引導盡量不占或少占耕地。嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，加強引導監(jiān)管，確保規(guī)范有序。實行國土綠化項目落地上圖，堅決防止占用耕地。二是著力盤活存量。大力推進節(jié)約集約用地，制定發(fā)布建設用地節(jié)約集約利用評價相關行業(yè)標準，提高要素配置節(jié)地水平。建立實施“增存掛鉤”機制，推進批而未供和閑置土地處置。推進低效用地再開發(fā)工作，在北京等15個省份43個城市開展試點，啟動實施再開發(fā)153.55萬畝。黨的十八大以來，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設用地使用面積下降約45%，從源頭上減少耕地占用。實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地在保證鄉(xiāng)村建設的前提下，節(jié)余部分方可調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用，緩解農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩頭增加建設用地狀況。三是嚴格督察執(zhí)法。建立健全耕地保護“長牙齒”硬措施工作機制，以“零容忍”態(tài)度嚴肅查處各類違法占用耕地行為。抓好違建別墅專項整治，穩(wěn)妥推進農(nóng)村亂占耕地建房專項整治試點，落實“大棚房”問題清理整治長效監(jiān)管機制。國家自然資源督察機構每年以耕地保護為重點開展監(jiān)督檢查，2020年以來，向省級政府印發(fā)督察意見書督促整改違法違規(guī)突出問題，共組織約談103個違法違規(guī)問題突出地區(qū)政府負責人，公開通報338個違法違規(guī)重大典型問題。2023年度，違法占用耕地數(shù)量已下降至2018年度的四分之一左右。
（四）提升耕地綜合生產(chǎn)能力。一是實施全域土地綜合整治。深入學習運用“千萬工程”經(jīng)驗，2019年起，在全國范圍實施全域土地綜合整治試點，并在試點基礎上深入推進。截至2024年7月底，全國范圍實施全域土地綜合整治試點1500多個，完成整治總規(guī)模720多萬畝，實現(xiàn)新增耕地66萬畝，建設用地減少16萬畝，有效促進了耕地集中連片和建設用地集約利用。二是推進高標準農(nóng)田建設。加強政策和資金保障，指導地方優(yōu)化建設布局，合理確定建設優(yōu)先序，因地制宜明確建設重點與內(nèi)容，落實年度任務。截至2023年底，全國累計建成高標準農(nóng)田超過10億畝，為全國糧食產(chǎn)量連續(xù)多年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上提供了有力支撐。優(yōu)先支持在東北黑土地區(qū)、平原地區(qū)、具備水利灌溉條件地區(qū)的耕地開展高標準農(nóng)田建設，提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)出能力。三是加強退化耕地治理。實施國家黑土地保護工程，出臺《東北黑土地保護規(guī)劃綱要（2017—2030年）》及相關行動計劃、工程實施方案，強化黑土地保護各項舉措，總結(jié)推廣工程與生物、農(nóng)機與農(nóng)藝、用地與養(yǎng)地相結(jié)合的多種黑土地綜合治理模式。2021年以來，在典型黑土區(qū)重點縣保護黑土地面積超過3億畝次。推進酸化耕地等治理，在長江中下游、西南、華南等酸化耕地分布較廣的15個省份，實施酸化耕地治理重點縣建設。四是加強水利配套設施建設。2021年以來，支持實施1880多個大中型灌區(qū)改造項目和200多個新建灌區(qū)項目，新增恢復改善灌溉面積約1億畝。截至2023年底，全國耕地灌溉面積已達10.75億畝。開展水土保持工程，綜合整治坡耕地315.6萬畝，治理東北黑土區(qū)侵蝕溝3.3萬條。五是開展重金屬污染防控和受污染耕地安全利用。實施農(nóng)用地土壤鎘等重金屬污染源頭防治行動，聚焦重點區(qū)域?qū)嵤┥a(chǎn)障礙耕地治理項目，全國土壤重點風險監(jiān)控點重金屬含量整體呈下降趨勢。六是推進第三次全國土壤普查。對全國耕地、園地、林地、草地等農(nóng)用地和部分未利用地的土壤性狀、類型、立地條件、利用狀況等進行調(diào)查。
（五）健全耕地保護激勵機制。一是建立與耕地保護任務考核直接掛鉤的經(jīng)濟獎懲機制，對存在耕地保護任務缺口的省份收取經(jīng)濟補償，對超額完成任務的省份給予經(jīng)濟獎勵，讓多承擔耕地保護目標任務的省份不吃虧，調(diào)動地方保護耕地積極性。二是健全糧食生產(chǎn)支持政策體系，完善稻谷、小麥最低收購價政策，穩(wěn)定實施耕地地力保護補貼，逐步擴大稻谷小麥玉米完全成本保險和種植收入保險實施范圍，調(diào)動農(nóng)民務農(nóng)種糧積極性。三是穩(wěn)妥推進撂荒耕地綜合利用。對具備復耕復種條件的，指導各地改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強技術指導服務；對確無人耕種的，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織多途徑種好用好。
（六）推進管理方式改革創(chuàng)新。一是改革占補平衡管理制度。耕地流失主要由非農(nóng)建設占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整等多因素造成，針對耕地后備資源日益匱乏、靠未利用地開發(fā)補充耕地難以為繼的問題，及時改革耕地占補平衡管理制度，將非農(nóng)建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理，拓寬補充耕地來源，完善補充耕地質(zhì)量驗收機制。通過實施“大占補”、強化“以補定占”，確保省域內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡。二是完善永久基本農(nóng)田優(yōu)化機制。落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，研究起草永久基本農(nóng)田保護紅線管理辦法。同時，向全社會提供永久基本農(nóng)田信息網(wǎng)上查詢服務，強化社會監(jiān)督。三是拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。積極開發(fā)非傳統(tǒng)耕地資源，推進鹽堿地綜合改造利用，加強耕地保護和改良。結(jié)合推進重大水利工程建設，研究論證集中墾造耕地的可行性。
三、面臨的困難和問題
耕地保護取得積極成效的同時，我們也清醒地認識到，我國人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變，耕地保護面臨的矛盾和挑戰(zhàn)依然突出，新時代新征程上，耕地保護任務沒有減輕，而是更加艱巨。
（一）從非農(nóng)建設占用情況看，城鄉(xiāng)發(fā)展和基礎設施建設等仍將不可避免占用一部分耕地。我國優(yōu)質(zhì)耕地主要集中在東部濕潤、半濕潤季風區(qū)，與人口、經(jīng)濟發(fā)展集聚區(qū)高度重合。耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展占用的壓力仍然很大，需要高度重視并處理好高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護的關系。
（二）從耕地有效利用情況看，耕地“非糧化”不同程度存在。近年來，由于人工成本、物流和服務費用持續(xù)增長，種糧利潤空間不斷壓縮，一些地方不同程度出現(xiàn)耕地“非糧化”情況，耕地撂荒也不同程度存在。
（三）從耕地質(zhì)量現(xiàn)狀看，提升保護與建設水平仍存在困難和挑戰(zhàn)。我國耕地資源稟賦較差、本底薄弱，土壤相對瘠薄，水土資源不匹配，部分耕地分布在山地、丘陵地區(qū)，跑水跑肥跑土問題比較突出。多年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期實行高投入、高產(chǎn)出模式，耕地處于高強度、超負荷利用狀態(tài)，局部退化趨勢加重。農(nóng)田水利方面欠賬還很多，高標準農(nóng)田建設任務艱巨，管護壓力大。灌排工程設施老化失修問題依然突出，骨干工程與田間水利設施建設管護仍需進一步銜接，農(nóng)業(yè)節(jié)水力度還需加大。
（四）從生態(tài)文明建設需要看，耕地空間分布格局還需優(yōu)化。通過持續(xù)多年的努力，耕地“南減北增”開始轉(zhuǎn)為“南北雙增”，但北方省份仍然承擔較重的耕地保護任務。由于北方地區(qū)相對缺水，過度耕種給北方地區(qū)水資源利用和生態(tài)保護帶來新的挑戰(zhàn)。與此同時，全國仍有4800余萬畝25度以上坡耕地（不含梯田），還有相當一部分耕地位于河道、湖區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)、自然保護區(qū)范圍內(nèi)或受到沙化、荒漠化、石漠化嚴重影響，難以或不宜長期穩(wěn)定利用。未來一個時期，部分位于上述區(qū)域的耕地還需逐步調(diào)整或者退出。
（五）從保障國家糧食安全看，保持國內(nèi)穩(wěn)定供給的壓力將長期存在。習近平總書記指出，今后一個時期糧食需求還會持續(xù)增加，供求緊平衡將越來越緊。這是基于國情糧情的科學判斷，也是當前和未來一段時期我國糧食供求面臨的現(xiàn)實問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，雖然人均口糧消費將穩(wěn)中略降，但飼料和工業(yè)轉(zhuǎn)化用糧消費將繼續(xù)增加。面對糧食消費總量的剛性增長和糧食消費結(jié)構的不斷升級，必須保有足夠規(guī)模的耕地。
四、下一步工作打算
耕地是國家糧食安全的根本保證，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅決貫徹習近平總書記關于耕地保護的重要論述精神，將“量質(zhì)并重、嚴格執(zhí)法、系統(tǒng)推進、永續(xù)利用”四項重大要求作為新時代新征程上加強耕地保護工作的總體要求。在全國人大及其常委會的監(jiān)督指導下，牢記“國之大者”，扛牢耕地保護重大政治責任，系統(tǒng)優(yōu)化耕地保護管理舉措，守牢耕地保護紅線，筑牢國家糧食安全底線。
（一）穩(wěn)住耕地總量，確保18億畝耕地實至名歸。一是嚴格耕地和永久基本農(nóng)田用途管控，確保良田糧用。繼續(xù)通過規(guī)劃管控、用途管制、標準控制等政策措施，嚴控非農(nóng)建設占用耕地；加快健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系，落實耕地利用優(yōu)先序，嚴格管控一般耕地和永久基本農(nóng)田種植用途，強化用途管制。二是推進占補平衡改革落地，堅決做到各類占用耕地補足補優(yōu)。全面構建國家管總量、省級負總責、市縣抓落實的占補平衡落實機制；出臺補充耕地質(zhì)量驗收辦法，強化剛性約束，建立健全監(jiān)督考核機制，壓實各地補充耕地質(zhì)量管理責任。三是加強土地節(jié)約集約利用，不斷提高土地利用效率。健全完善土地使用標準體系，推廣應用節(jié)地技術和節(jié)地模式，加強各類建設項目生成階段節(jié)約集約用地審查，引導實施“用存量換增量”、“用地下?lián)Q地上”、“用資金、技術、數(shù)據(jù)換空間”。
（二）提升耕地質(zhì)量，全力提高糧食生產(chǎn)能力。一是扎實推進高標準農(nóng)田建設。加快推動出臺全國逐步把永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案，以提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力為首要任務，分區(qū)分類分標準統(tǒng)籌推進高標準農(nóng)田新建和改造提升，優(yōu)先把東北黑土地區(qū)、平原地區(qū)、具備水利灌溉條件地區(qū)以及糧食產(chǎn)量高和增產(chǎn)潛力大地區(qū)的耕地建成高標準農(nóng)田。二是加快推進第三次全國土壤普查。狠抓全程質(zhì)量控制，確保普查質(zhì)量，全面摸清土壤家底，科學指導地方加快成果形成，優(yōu)先形成黑土地土壤、鹽堿地土壤、土壤生物、土特產(chǎn)區(qū)土壤專題調(diào)查成果。三是統(tǒng)籌推進黑土地保護利用。加快實施國家黑土地保護工程，加強部門間協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)籌實施保護性耕作、土壤侵蝕治理、農(nóng)田基礎設施建設、肥沃耕作層培育等措施。指導地方調(diào)整優(yōu)化黑土地保護范圍，推動逐步實現(xiàn)應保盡保。推進黑土地耕作層土壤剝離再利用。四是加強退化耕地治理。盡快摸清鹽堿地、酸化耕地情況，圍繞耕地鹽堿化、酸化、土壤瘠薄、潛育化等問題，加強酸化耕地治理重點縣建設。五是謀劃實施耕地有機質(zhì)提升行動。綜合采取各類用地養(yǎng)地措施，加快構建用養(yǎng)結(jié)合的耕地可持續(xù)利用機制。六是大力推進農(nóng)田水利建設。堅持“四水四定”，因地制宜推進大中型灌區(qū)建設改造，統(tǒng)籌灌區(qū)骨干工程與田間工程建設，形成從水源、骨干渠系到田間末端的完整體系，合理增加灌溉面積。大力推廣節(jié)水灌溉技術，完善農(nóng)業(yè)節(jié)水制度體系，提高灌溉用水效率。有條件地區(qū)探索加強農(nóng)田退水循環(huán)利用。
（三）嚴格監(jiān)督執(zhí)法，壓實各級耕地保護責任。一是嚴格開展省級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責任制考核，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用。按照黨中央有關工作部署，不斷提升考核工作的科學性和精準性，強化正向激勵和負面警示，更好地傳導壓力、壓實責任。二是不斷完善耕地保護“長牙齒”硬措施工作機制，落實“全鏈條各環(huán)節(jié)強監(jiān)管”工作要求。持續(xù)開展以耕地保護為重點的自然資源督察，對發(fā)現(xiàn)的問題嚴肅督促糾正。不斷完善土地衛(wèi)片執(zhí)法工作機制，持續(xù)加大違法用地行為打擊力度。推進南方省份守牢耕地紅線，加強高標準農(nóng)田建設，多措并舉發(fā)展糧食生產(chǎn)。三是持續(xù)強化部門間協(xié)同配合，推進耕地保護共建共治共享。完善行政執(zhí)法機關、督察機構與紀檢監(jiān)察機關和審計、組織人事等部門貫通協(xié)調(diào)機制，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制。
（四）堅持系統(tǒng)推進，切實加強耕地生態(tài)保護。一是持續(xù)優(yōu)化耕地布局，堅持山水林田湖草沙一體化保護。按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”原則，將山上的耕地逐步調(diào)整到山下，山下的果樹、林木、茶園等盡量調(diào)整上山上坡，將河道湖泊內(nèi)的不穩(wěn)定利用耕地逐步調(diào)出。因害設防、因地制宜，合理建設和更新改造農(nóng)田防護林。深入開展以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元的全域土地綜合整治，持續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。二是持續(xù)做好水土流失防治。以長江、黃河上中游和東北黑土區(qū)為重點，加大坡耕地和侵蝕溝水土流失治理力度。持續(xù)在部分地下水超采區(qū)實施休耕，扎實推進保護性耕作。三是持續(xù)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)。加大支持力度，實施農(nóng)藥科學施用增效行動。鞏固提升受污染耕地安全利用水平。
（五）強化永續(xù)利用，鞏固拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。一是健全種糧農(nóng)民收益保障機制，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。按照“誰保護、誰受益”原則，對處于耕種狀態(tài)的耕地進行精準補貼?？茖W實施輪作間作，有效提高種糧收益。二是加強撂荒地治理，通過代種代耕等方式，促進盡快恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，切實把耕地保護好、利用好。三是加強科技攻關，積極開發(fā)各類非傳統(tǒng)耕地資源。推動加大耕地資源特別是黑土地保護與利用，強化科研成果轉(zhuǎn)化落地見效。落實大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀要求，充分利用非耕地資源發(fā)展高效設施農(nóng)業(yè)，在具備水資源條件的地區(qū)探索科學利用戈壁、荒漠等發(fā)展可持續(xù)的現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)。探索國家集中墾造耕地定向用于特定項目和地區(qū)落實占補平衡機制。
今后，我們將持續(xù)深入學習貫徹習近平總書記關于耕地保護的重要論述和指示批示精神，全面貫徹落實黨中央關于耕地保護的戰(zhàn)略部署，在全國人大及其常委會的監(jiān)督支持下，加快推進各項政策措施落地見效，牢牢守住耕地保護紅線，確保國家糧食安全。
責任編輯：經(jīng)濟研究處
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