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國有農(nóng)用地使用權(quán)需要法定化——民法典編撰中關(guān)于不動產(chǎn)登記的實(shí)踐思考

時(shí)間:2020-04-09 作者:蔡衛(wèi)華 來源:中國不動產(chǎn)官微 點(diǎn)擊次數(shù):23947

 編者按:按照全國人大及其常委會的工作計(jì)劃,民法典編纂工作按照“兩步走”的思路進(jìn)行:第一步,編纂民法典總則編?!吨腥A人民共和國民法總則》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第五次會議于2017年3月15日通過,自2017年10月1日起已經(jīng)施行。第二步,編纂民法典各分編,合并為完整的民法典草案審議通過。2018年以來全國人大常委會已經(jīng)就民法典各分編分別進(jìn)行了審議,計(jì)劃于2020年將民法典各分編一并提請全國人民代表大會會議審議通過,從而形成統(tǒng)一的民法典。借助《民法典》編撰和施行,特別是目前物權(quán)編的編撰契機(jī),對國有農(nóng)用地使用權(quán)做出明確規(guī)定,對于在法律層面保護(hù)和有序利用國有農(nóng)用地是重要時(shí)機(jī)。

 一、國有農(nóng)用地使用權(quán)目前不是法定物權(quán)

對農(nóng)用地上所設(shè)立的用益物權(quán),我國僅在法律里規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán),但是土地承包經(jīng)營權(quán)主要針對的是集體農(nóng)用地,對國有農(nóng)場、草場、林場等耕作使用的大片國有農(nóng)用地(按照2017年4月28日《加快推進(jìn)農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作方案》,目前僅全國未確權(quán)登記發(fā)證的農(nóng)墾國有土地就有3.8億畝),目前我國的法律規(guī)定甚少,僅有《土地管理法》第15條和《物權(quán)法》第134條進(jìn)行了規(guī)定。按照《物權(quán)法》的規(guī)定,國有農(nóng)場土地實(shí)行承包經(jīng)營的,可以參照設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)。但很多國有農(nóng)場并沒有實(shí)行承包經(jīng)營,國有農(nóng)場與農(nóng)場職工之間是勞動關(guān)系,不是承包關(guān)系,國有農(nóng)場對其使用的農(nóng)用地享有什么權(quán)利?能不能轉(zhuǎn)讓?能不能抵押融資?目前沒有法律規(guī)定。

統(tǒng)一登記之前,國家雖然印發(fā)了兩個(gè)文件,即《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部、農(nóng)業(yè)部〈關(guān)于依法保護(hù)國有農(nóng)場土地合法權(quán)益意見〉的通知》(國辦發(fā)〔2001〕8號)和《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)國有農(nóng)場土地使用管理的意見》(國土資發(fā)〔2008〕202號),專門對國有農(nóng)場土地管理作出了規(guī)定,但是這兩個(gè)文件也沒有明確國有農(nóng)場的土地權(quán)利類型。雖然根據(jù)《土地登記辦法》第2條的規(guī)定,國有農(nóng)用地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)都屬于土地登記的權(quán)利范疇,《國土資源部關(guān)于貫徹實(shí)施〈土地登記辦法〉進(jìn)一步加強(qiáng)土地登記工作的通知》(國土資發(fā)〔2008〕70號)也再次要求“加強(qiáng)國有農(nóng)場土地確權(quán)登記工作”。但是按照物權(quán)法定的原則,農(nóng)用地使用權(quán)并不是嚴(yán)格意義上的法定物權(quán)。正是基于此原因,有人指出《土地登記辦法》“自行創(chuàng)設(shè)了農(nóng)用地使用權(quán),違反了物權(quán)法定原則”。實(shí)踐中,有的地方甚至以農(nóng)用地使用權(quán)不是法定物權(quán)為由,不受理國有農(nóng)場的登記申請。

由于國有農(nóng)用地使用權(quán)不是法定的物權(quán),不僅登記發(fā)證困難,而且導(dǎo)致國有農(nóng)場土地被侵占的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,也在某種程度上影響了農(nóng)墾土地下一步的改革。

二、中共中央、國務(wù)院的有關(guān)文件明確了國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)能

為了推進(jìn)農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化,創(chuàng)新農(nóng)墾土地資產(chǎn)配置方式,2015年11月27日,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定:“對農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地,可按需要采取國有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)和保留劃撥用地等方式處置。省級以上政府批準(zhǔn)實(shí)行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司等農(nóng)墾企業(yè),其使用的原生產(chǎn)經(jīng)營性國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地,經(jīng)批準(zhǔn)可以采取作價(jià)出資(入股)、授權(quán)經(jīng)營方式處置。”按照此規(guī)定,農(nóng)墾企業(yè)的國有農(nóng)用地,也可以跟國有建設(shè)用地一樣,按需要采取國有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)和保留劃撥用地等方式處置,這樣明確和豐富了國有農(nóng)用地的使用權(quán)的權(quán)能。

 除此之外,《意見》還規(guī)定“有序開展農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)”,賦予了農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押的權(quán)能。

《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕82號)也明確規(guī)定:“明晰國有農(nóng)用地使用權(quán)……通過有償方式取得的國有建設(shè)用地、農(nóng)用地使用權(quán),可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資(入股)、擔(dān)保等?!痹撐募M(jìn)一步明確了國有農(nóng)用地使用制度改革的方向,進(jìn)一步豐富和完善了國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)能,為國有農(nóng)用地使用權(quán)法定化做好了政策鋪墊。

三、實(shí)踐中的登記發(fā)證探索為國有農(nóng)用地使用權(quán)法定化夯實(shí)了實(shí)踐基礎(chǔ)

農(nóng)墾土地要資源資產(chǎn)化和資本化,必須權(quán)屬清楚,必須先登記發(fā)證。因此,《意見》要求“用3年左右時(shí)間,基本完成農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)”。但是,2015年3月1日實(shí)施的《不動產(chǎn)登記暫行條例》對國有農(nóng)用地使用權(quán)沒有進(jìn)行規(guī)定。2016年1月1日頒布實(shí)施的《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)第52條則有變通規(guī)定:“以承包經(jīng)營以外的合法方式使用國有農(nóng)用地的國有農(nóng)場、林場、草場,以及使用國家所有的水域、灘涂等農(nóng)用地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),申請國有農(nóng)用地的使用權(quán)登記的,參照本實(shí)施細(xì)則有關(guān)規(guī)定辦理……”通過在“國有農(nóng)用地”和“使用權(quán)”之間加一個(gè)“的”字的方式來解決國有農(nóng)場、林場、草場等的土地使用權(quán)登記發(fā)證的問題。但這也只是在實(shí)踐操作層面解決了問題,并沒有從法律上根本解決問題。
之后,國家的有關(guān)文件在規(guī)定國有農(nóng)場土地登記發(fā)證時(shí),都要求按照《細(xì)則》第52條的規(guī)定辦理。如國土資源部、財(cái)政部《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)[2016]156號)規(guī)定:“縣(市)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對權(quán)籍調(diào)查成果通過審核的國有農(nóng)場使用的國有農(nóng)用地、未利用地,要按照《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第52條辦理登記手續(xù),登記為國有農(nóng)用地的使用權(quán)?!痹偃纾?016年12月31日國土資源部等八個(gè)部門頒布的《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》(國土資規(guī)〔2016〕20號)規(guī)定:“以承包經(jīng)營以外的合法方式使用國有農(nóng)用地的國有農(nóng)場、草場以及使用國家所有的水域、灘涂等農(nóng)用地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),申請國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的,可按相關(guān)批準(zhǔn)用地文件,根據(jù)權(quán)利取得方式的不同,明確處置方式,參照《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定,分別辦理國有農(nóng)用地劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營使用權(quán)登記手續(xù)?!?

總之,建議利用民法典物權(quán)編目前正在編纂的契機(jī),將《意見》《細(xì)則》以及其他文件中關(guān)于國有農(nóng)用地的使用權(quán)的規(guī)定上升為法律,明確對國有農(nóng)用地使用權(quán)作出規(guī)定,以促進(jìn)農(nóng)墾土地的改革,保護(hù)和有序高效利用國有農(nóng)用地。

作者:蔡衛(wèi)華,自然資源部不動產(chǎn)登記中心(法律事務(wù)中心)處長、研究員。

責(zé)任編輯:經(jīng)濟(jì)研究處

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