農 墾 情 況
第24期
（農墾改革發(fā)展專遞第38號）
農業(yè)部農墾局 2017年8月7日
河北、山西、內蒙古、陜西墾區(qū)
2017年第二季度改革發(fā)展督導情況報告
目前，河北、內蒙古、陜西實施意見已經出臺，“兩個3年”和改革專項試點任務積極推進?，F(xiàn)將2017年第二季度改革發(fā)展督導情況總結如下。
一、各墾區(qū)貫徹中央農墾改革發(fā)展文件進展情況
（一）河北墾區(qū)。一是推進辦社會職能改革。聯(lián)合省財政廳、民政廳等6單位印發(fā)了《河北省農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》。目前，各市正在報送農場辦社會職能改革具體實施方案。二是全面啟動國有農場土地確權發(fā)證。聯(lián)合省國土資源廳、省財政廳起草了《關于加快推進農墾國有土地使用權確權登記發(fā)證工作方案》，要求各市縣到12月底前完成60%權籍調查和測量，完成登記發(fā)證面積達到50%；2018年3月底全面完成權籍調查和測量，6月底前完成權屬清晰、無爭議的農墾國有土地確權登記發(fā)證任務。三是積極推進改革專項試點工作。在柏各莊、御道口、中捷、大曹莊、察北等農場和保定、廊坊市區(qū)域內農場，開展農墾改革發(fā)展綜合示范工作。目前中捷農場集團化改革已經基本到位，正在進一步完善；唐山市正在起草集團改革實施方案，廊坊市農場改革實施方案已報市政府，明確將文安縣五個農場整合成立1個農墾集團公司，承德市農墾改革實施方案都已報至所屬市政府。中捷、柏各莊、御道口等農場加快完善職工承包租賃經營管理制度，進展順利。
（二）山西墾區(qū)。一是加快出臺《山西省農墾改革發(fā)展實施意見》。實施意見已于6月30日省政府常務會議審議通過，經省委深改組會議、省委常委會審議，于7月以省委、省政府名義正式印發(fā)。二是印發(fā)《山西省農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》，要求各市近期完成國有農場辦社會職能基礎數(shù)據(jù)摸底調查，2018年6月底前完成改革任務。根據(jù)2017年國有農場辦社會職能改革項目資金使用安排，下達國有農場辦社會職能改革省財政獎勵資金286萬元。三是根據(jù)國土資源部辦公廳、農業(yè)部辦公廳《關于開展全國農墾國有土地使用權確權登記發(fā)證情況調查的通知》（國土資廳〔2016〕12號）和《關于開展山西農墾國有土地情況調查的通知》（晉農業(yè)墾發(fā)〔2017〕3號）要求，摸清土地現(xiàn)狀、土地種類和經營方式及土地權屬變動等各方面情況，明確時間表和路線圖。四是積極推進改革專項試點。山投集團以接管的山陰農牧場等四大農墾企業(yè)為主組建山西省農業(yè)產業(yè)有限公司，籌資5000萬元組建山西山投輝煌牧業(yè)股份有限公司并開始運營；引入山西省農業(yè)產業(yè)發(fā)展基金組建了山陰縣天喜牧業(yè)有限公司。
（三）內蒙古墾區(qū)。一是啟動國有農牧場辦社會職能改革。與自治區(qū)編辦、財政廳、民政廳等聯(lián)合印發(fā)《內蒙古自治區(qū)農墾國有農牧場辦社會職能改革實施方案》，并在深化農墾改革工作會議上對辦社會職能改革進行了細化部署。二是配合國土部門做好農墾國有農牧場土地確權登記工作。墾區(qū)與國土資源廳有關部門溝通，制定全區(qū)農墾國有土地確權登記工作實施方案。興安盟國土資源局在呼和馬場、公主陵牧場已正式開展土地使用權不動產統(tǒng)一登記試點工作。三是積極推進改革專項試點。興安盟成立內蒙古興安農墾集團。呼倫貝爾農墾集團公司積極推進改組組建農墾國有資本投資、運營公司試點，目前已經明確了集團公司職能定位，搭建了集團公司組織架構，建立了以資本為紐帶的母子公司體制，將110.97萬畝耕地使用權權屬變更并作價出資。四是督促盟市出臺實施方案。目前，興安盟以盟委和行署名義出臺了《推進農墾改革發(fā)展實施方案》；通遼、錫林郭勒、赤峰3個墾區(qū)和呼倫貝爾農墾集團的實施方案已經上報，正在等待市委、市政府審議；包頭墾區(qū)實施方案正在征求意見，其他墾區(qū)正在進行調研或著手起草方案過程中。
（四）陜西墾區(qū)。一是積極推動出臺實施意見。經多次征求意見、論證修改，2017年4月14日省委深改組第24次深改組會議研究并原則通過實施意見，并于7月6日正式印發(fā)。二是改革國有農場辦社會職能。省政府下發(fā)了《關于加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作的實施意見》；省農墾已成立了“剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作領導小組”，正在制定移交方案和工作計劃，積極和地方部門協(xié)調對接。三是推進農墾土地確權發(fā)證。組織對全省農墾土地使用、確權登記、土地權屬爭議、未確權登記等情況進行了詳細調查，測算了下一步確權登記所需經費，國土資源廳據(jù)此向國土資源部具文上報。3月15日，省國土資源廳、財政廳、農業(yè)廳已經聯(lián)合印發(fā)了《轉發(fā)<關于加快農墾國有土地使用權確權登記發(fā)證工作的通知>的通知》，確保于2018年底前完成權屬清晰、無爭議的農墾國有土地確權登記發(fā)證工作。四是積極推進改革專項試點。朝邑農場承擔墾地合作試點進展順利，建設現(xiàn)代設施冬棗示范園項目，結合實際為當?shù)剞r戶、農業(yè)企業(yè)提供農業(yè)社會化服務。大荔農場推進貧困農場精準扶貧精準脫貧試點進展順利，已編制實施方案，確定工作路線圖。
二、存在的主要問題
（一）河北墾區(qū)。一是對農墾改革認識需進一步提高。尤其是承擔改革主體責任的市縣級政府，需進一步提高認識。二是改革推進緩慢。農墾涉及部門多，內容復雜，需要加大工作力度。三是改革保障經費不足，地方財政沒有安排任何農墾改革預算經費。
（二）山西墾區(qū)。一是體制機制不順。墾區(qū)一半以上農場是事業(yè)單位，省屬農場于2015年全部劃歸山西省投資集團管理，不具備組建省級農墾集團的基礎和條件。二是發(fā)展基礎薄弱。墾區(qū)規(guī)模小，資源分散，沒有主導產業(yè)，農業(yè)綜合貢獻率不大，邊緣化現(xiàn)象比較突出。三是農墾土地資源優(yōu)勢沒有得到發(fā)揮。土地被當?shù)卣椭苓呣r民占用，土地確權困難，土地資源資產化和資本化還缺乏政策支持。四是出現(xiàn)人才斷層。農牧場現(xiàn)有的管理隊伍，大部分已經接近退休年齡，沒有年輕的管理干部作為后備力量。
（三）內蒙古墾區(qū)。一是思想認識有待進一步提高。既有認識不到位，也有認識偏差的問題。有的市縣對農墾改革重視程度不夠，尚未提到當?shù)攸h委政府重要議事日程；有的墾區(qū)對文件的理解不夠全面，認識有偏差，等待觀望現(xiàn)象甚至畏難情緒都不同程度存在。二是辦社會職能阻力較大。農場與地方政府對辦社會職能內容認定上意見不一致，而且自治區(qū)、盟市、旗縣的財力普遍比較困難，接收墾區(qū)移交的辦社會職能難度較大。三是支持農墾的政策仍落實不到位?！耙汇暯?、兩覆蓋”仍未有效落實，農墾還不能同等享受惠農惠牧政策以及涉農項目和資金。四是土地確權任務重。墾區(qū)未確權土地面積3000多萬畝，而且還有部分土地與周邊農村存在權屬爭議，如果工作措施不力、確權經費不能足額到位，按期完成任務難度較大。
（四）陜西墾區(qū)。一是體制復雜，既有集團化管理的省直墾區(qū)，也有非集團化管理的市縣墾區(qū)，有的市縣墾區(qū)屬于地方政府管理的事業(yè)單位。省農墾集團為省屬二級企業(yè)，管理層級較低。二是土地確權難度大。農墾土地被地方侵占問題嚴重。另外由于土地權屬資料缺失、邊界不清且無明顯參照物，勘測定界困難。三是分離辦社會職能工作情況復雜。有的農場對辦社會職能邊界底數(shù)不清，人員、費用、機構尚未統(tǒng)計清楚。有的農場沒有產業(yè)，擔心分離辦社會職能后農場難以生存。四是部分專項試點難以推進。華陰農場與當?shù)囟鄠€金融機構進行了對接，銀行均以《物權法》《擔保法》規(guī)定不允許以耕地作為抵押、擔保為由，不予辦理。
三、下一階段重點工作
（一）加大對改革重點任務的督導力度。重點跟蹤和分類指導河北墾區(qū)綜合示范及所聯(lián)系墾區(qū)專項試點建設，在實踐探索中不斷總結、完善綜合示范和專項試點工作，力爭年底初見成效。督促指導所聯(lián)系墾區(qū)加快研究制定國有農場辦社會職能改革、農墾國有土地使用權確權登記工作方案，加大落實力度，確保今年取得實質性進展。
（二）跟蹤了解支持農墾發(fā)展重大政策落實情況。及時了解掌握所聯(lián)系墾區(qū)在推進農墾現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、資源資產整合、產業(yè)優(yōu)化升級等方面的工作情況及“一銜接、兩覆蓋”等落實情況，總結有效的做法和經驗，推動墾區(qū)發(fā)展。
（三）協(xié)助墾區(qū)解決有關難點問題。加強調查研究，對四個墾區(qū)農墾改革發(fā)展工作中存在的重點難點問題深入細致分析，協(xié)助墾區(qū)找準問題的解決思路和辦法。
（四）加強經驗總結與亮點宣傳。及時總結墾區(qū)可復制、可推廣的好經驗、好做法，為其他墾區(qū)提供借鑒，并利用網絡、微信、報紙等多種渠道宣傳推介。
（農業(yè)部農墾改革發(fā)展專項督導第三小組）
廣東、廣西、海南、云南、廣州墾區(qū)
2017年第二季度改革發(fā)展督導情況報告
廣東、廣西、海南、云南、廣州等五墾區(qū)所在省（自治區(qū)）均已經出臺實施意見，積極推進“兩個3年”、改革專項試點、墾區(qū)集團化改革等重點工作。今年4月份以來，廣東、廣西、廣州等墾區(qū)在貫徹落實中央農墾文件上取得積極進展，海南墾區(qū)在部分領域有重要突破。
一、各墾區(qū)落實中央農墾改革發(fā)展文件進展情況
（一）廣東墾區(qū)。廣東省委、省政府主要領導對推進農墾改革作出重要指示。今年3月底到6月，分管副省長先后4次主持會議，專題聽取農墾改革發(fā)展情況匯報。一是實施意見已經出臺?！吨泄矎V東省委、廣東省人民政府關于進一步推進廣東農墾深化改革加快發(fā)展的實施意見》已于6月29日正式出臺。二是中央直屬墾區(qū)改革取得實質性進展。6月，農業(yè)部分管領導帶隊赴廣東進行督導調研，與省政府主要領導、分管領導達成三方面共識：支持現(xiàn)行“部省雙重領導、以省為主”管理體制保持不變，充分發(fā)揮廣東農墾作為廣東省重要經濟體作用，將其作為一個特殊經濟體納入省財政有關專項資金及省農業(yè)供給側結構性改革基金扶持范圍。三是墾區(qū)公安、農場電網和職工社保已整體移交地方管理，義務教育絕大部分歷史債務得到化解，農場辦社會職能與企業(yè)生產經營職能實現(xiàn)內部分離。目前，正在制定方案將揭陽、汕尾兩墾區(qū)40家基礎教育學校移交屬地政府。四是已完成確權登記發(fā)證297.47萬畝（包括與國土證不相覆蓋的8.7萬畝林權證），發(fā)證率達到92.3%。分管副省長已批示將該項工作列入省政府督查范圍，正在會同國土資源廳研究制定工作方案。為規(guī)范墾區(qū)國有資源尤其是國有土地資源的交易行為，啟動了廣東農墾國有資源電子交易平臺建設。五是圍繞推進農墾土地作價出資（入股）和授權經營、國有農用地抵押擔保、完善農墾土地收回后再出讓的出讓金分配制度等3項試點，正在爭取以省政府辦公廳名義或與國土資源廳等部門印發(fā)工作方案。
（二）廣西墾區(qū)。一是農墾局給14個地級市人民政府及8個自治區(qū)有關部門發(fā)函，就《廣西農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》征求意見，目前意見正在收集中。二是推動農墾土地確權。截至2016年底，廣西農墾土地確權登記發(fā)證率為39%，其中2016年通過補助獎勵新增土地確權8376畝。農墾局與國土廳成立聯(lián)合領導小組，聯(lián)合編制《農墾國有土地確權登記發(fā)證整體工作方案》，發(fā)動有關市縣國土部門聯(lián)合檢查督導重難點地區(qū)工作。三是推進農墾改革專項試點。4月，下發(fā)《自治區(qū)局（農墾集團）關于成立深化改革專項試點工作領導小組和專項小組的通知》，并將改革工作納入2017年單位管理人員績效考核。西江農場出臺了《黨建擬事制度》《三重一大實施細則》，完善監(jiān)察部門的設置。良豐農場積極與桂林市雁山區(qū)人民政府協(xié)調，成立良豐產業(yè)園區(qū)管理委員會，按照政府授權全面行使轄區(qū)內行政管理職能。九曲灣農場對辦社會職能形成的債務全面清查并分類登記造冊，設立償債資金專戶并研究制定管理制度。來賓市興賓區(qū)成立了興賓區(qū)墾地合作聯(lián)合工作領導小組，加強墾地協(xié)調溝通。四是在協(xié)調解決西江農場下放事件中取得有效進展。積極爭取區(qū)改革辦支持，與貴港市委、市政府及相關部門多次溝通協(xié)商，避免簡單將農場下放或托管。
（三）海南墾區(qū)。4月份以來，海南農墾改革在一些關鍵領域和重大事項上有新突破。一是墾區(qū)38個農場中共有35個完成了轉企改制，成立了25個農場公司。相繼組建了茶業(yè)、果業(yè)、胡椒專業(yè)公司和草畜、南繁、醫(yī)療養(yǎng)生、金融控股公司。今年1至5月，集團實現(xiàn)營業(yè)收入69.77億元，同比增長20%；凈利潤1361萬元，同比增盈2.33億元，改變了長期虧損局面；農場與農場公司凈利潤6209萬元，同比增長200%。二是農場社會管理職能屬地化改革基本完成。已陸續(xù)完成三家直屬醫(yī)院、住房公積金、公安及從事協(xié)警工作的保安人員、農場醫(yī)療衛(wèi)生機構、公辦學前教育機構移交地方政府工作。墾區(qū)危房改造、小城鎮(zhèn)建設、美麗農場建設、道路建設養(yǎng)護等民生項目已納入全省統(tǒng)籌。三是對資源條件好、價值高、具有產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢的農墾劃撥用地通過作價出資方式實行資本化，目前東昌農場公司已完成第一批3555畝經營性農用地資本化作價出資方案，并獲得省政府批準。四是采取自主開發(fā)、與市縣共同開發(fā)、引進知名企業(yè)合作開發(fā)等方式，加快產業(yè)園區(qū)建設。大力推進“百鎮(zhèn)千村”和“共享海南農莊”建設，特色產業(yè)小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、共享海南農莊建設初顯成效。圍繞打造天然橡膠全產業(yè)鏈，開展印尼KM、新加坡ART項目并購，已經省政府審批，進入交割階段；成立海墾胡椒（柬埔寨）投資發(fā)展有限公司，啟動“中國—柬埔寨胡椒產業(yè)示范園”項目前期工作。五是加強企業(yè)黨建，強化黨的領導。把黨建工作總體要求納入企業(yè)章程，明確黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。對應“八八”戰(zhàn)略成立了八個產業(yè)推進領導工作組，每組由1名黨委委員牽頭負責。
（四）云南墾區(qū)。一是《云南農墾國有農場辦社會職能改革實施方案》已完成省級部門會簽，即將印發(fā)執(zhí)行。二是已確權土地255.20萬畝，占總面積的84.68%，其中新增確權面積55.50萬畝；已發(fā)證土地231.15萬畝，占總面積的76.70%，其中新增發(fā)證土地36.46萬畝。三是積極推動組建區(qū)域性集團公司。德宏擬組建德宏農墾投資公司，開展投資融資、產業(yè)培育、資本整合，為墾區(qū)產業(yè)轉型升級搭建融資平臺。瑞麗農場、景洪農場等具有一定實力，產業(yè)發(fā)展較多元的大型農場，擬在農場基礎上成立綜合性企業(yè)集團公司。
（五）廣州墾區(qū)。廣州風行發(fā)展集團有限公司在管理體制上已全面實行公司化和市場化管理，“兩個3年”任務已完成，目前正積極打造供應城市主副食品的都市型現(xiàn)代農業(yè)龍頭企業(yè)。根據(jù)廣州市委、市政府及市國資委的決定，廣州市畜牧總公司于5月26日起由風行集團實施委托管理，目前托管重組工作正有序推進。
二、當前存在的主要問題
（一）廣東墾區(qū)。一是國有資本出資人尚不明確。從完善國有資產監(jiān)管制度、深化墾區(qū)集團化改革、盤活農墾國有土地資源、推動產業(yè)集團股改上市等方面來看，急需明確對廣東農墾集團履行出資人職責的部門。二是辦社會職能改革情況復雜。墾區(qū)218家事業(yè)單位的11206個編制，絕大部分未納入全省事業(yè)編制總量?；A教育人員移交及安置難度大。2012年以來成立的社區(qū)管理委員會未得到地方政府明確授權，多數(shù)農場居委會沒有列入當?shù)卣y(tǒng)一登記管理。三是剩余土地確權登記難度大。目前墾區(qū)尚未確權登記發(fā)證的土地面積共有15.3萬畝，占總面積的6%，大部分為長期被占地；8.7萬畝與國土證不相覆蓋的林權證尚未辦理國土證。
（二）廣西墾區(qū)。一是土地確權推進難度大。與周邊村民土地糾紛多，現(xiàn)有林業(yè)政策不支持注銷山林證、換發(fā)土地證。目前農墾集團改革改制方案尚未確定，集團和下屬子公司名稱不確定，將會對登記證上的使用權人產生影響，不利于下一步土地資本化和開發(fā)利用。二是辦社會職能改革難度大。自治區(qū)有些部門對辦社會職能改革認識不足，認為農場學校、醫(yī)院、公安派出所移交后，基本不存在社會職能負擔。農墾48個農場分布在12個市、39個縣（區(qū)），各地經濟發(fā)展水平差異較大，偏遠貧困地區(qū)推進改革更有難度。
（三）海南墾區(qū)。一是農墾系統(tǒng)養(yǎng)老保險收支缺口大。2009年至2016年間，農墾養(yǎng)老保險費收入52億元、支出321.3億元，收支缺口達269.3億元。省委、省政府已將解決農墾社保遺留問題寫入2017年省政府工作報告。二是辦社會職能改革仍存在不少難題。83個“居”承擔的社會管理和公共服務職能需要各級政府進一步明確授權方式，部分由鎮(zhèn)管理的“居”存在小馬拉大車、管理不到位問題。28家已完成辦社會職能改革的農場公司，只有極少數(shù)農場公司富余人員得到全部安置，大部分分流人員仍留在農場公司。農場醫(yī)院由于不屬于事業(yè)單位，移交變更機構名稱和法人時，不能在編辦進行機構及法人注冊登記，因此無法在銀行開戶，影響后續(xù)移交工作。辦社會形成的34.43億元歷史債務，在新一輪改革中未得到妥善解決。三是土地清理和確權工作持續(xù)推進困難多。農場農用地規(guī)范清理中存在一些釘子戶，特別是周邊農村爭議地和被占地清理難度大。各市縣土地勘測定界圖坐標不統(tǒng)一，圖件制作成本高。
（四）云南墾區(qū)。一是推進墾區(qū)集團化發(fā)展難度加大。由于農墾局、集團公司、市縣政府三個管理主體形不成合力，省級層面組建天然橡膠產業(yè)集團、茶葉集團、咖啡集團的進展緩慢，構建“農墾集團-產業(yè)集團-子公司（農場基地公司）”三級母子公司管理體系難度很大。二是農場經濟功能弱化。部分農場分田到戶、分樹到人的農業(yè)經營模式，使農場原有的組織優(yōu)勢、技術優(yōu)勢幾乎喪失，經營職能弱化。三是產業(yè)發(fā)展基礎較差。農場大多地處山區(qū)，主打產品多是初級農產品，產業(yè)升級難度大。加之當前農產品價格不理想，企業(yè)經營困難，員工待遇差，人才引不來、留不住。大多數(shù)農場缺資金、債務繁重，企業(yè)發(fā)展缺少活力。四是養(yǎng)老保險欠款逐年遞增。由于農墾企業(yè)經營能力弱化，個人承包租賃效益較差，2016年末全墾區(qū)養(yǎng)老保險欠費9.85億元。五是農場辦社會職能改革有待完善。一些農場尚未設立居委會和居民小組，社區(qū)管理機構不健全。地方政府占用農場事業(yè)編制較為普遍。農場辦社會職能形成的歷史債務沉重。墾區(qū)經濟社會發(fā)展還沒有全部納入地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，強農惠農政策和民生政策尚未完全覆蓋農場。六是土地確權推進難。有權屬爭議的土地共121宗、6.53萬畝，占未確權面積的12.3%，主要問題是土地權屬證明資料缺失，與周邊集體土地界線不明。各級財政難以保障土地確權任務經費。部分農場認為農墾土地確權工作是國土部門責任，主動參與意識不強。
（五）廣州墾區(qū)。一是集團總體規(guī)模偏小。廣州農墾集團已完成國有農場屬地化管理和政社企分離工作，但集團資產總量從40多億元縮小到目前的20多億元。二是產業(yè)結構單一。根據(jù)廣州市國有經濟的產業(yè)戰(zhàn)略布局，廣州風行發(fā)展集團經過數(shù)次改革重組，目前主業(yè)主要集中在奶牛養(yǎng)殖和乳品加工，產業(yè)結構過于單一，不利于抵御市場風險。
三、下一步工作打算
（一）繼續(xù)督促各地盡快出臺“兩個3年”實施方案，最大限度爭取地方支持政策。指導墾區(qū)進一步明確兩項重點改革任務的路線圖、時間表，做好對工作進展情況的跟蹤、指導、協(xié)調等工作，力爭到2018年底基本完成中央農墾文件明確要求的“兩個3年”工作任務。
（二）重點加強對農墾改革專項試點和綜合示范工作進展情況的跟蹤總結。充分激發(fā)基層推進改革的主動性和創(chuàng)造力，及時總結試點成功經驗和做法，用好試點先行、典型引路的辦法，以點帶面，推進改革。
（三）加大對墾區(qū)農墾改革發(fā)展督導的工作力度。指導墾區(qū)加快推進墾區(qū)集團化、農場企業(yè)化改革步伐，加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度，構建以資本為紐帶的母子公司體制，加快產業(yè)整合和資源集聚，推動產業(yè)優(yōu)化升級，打造具有國際競爭力的農墾現(xiàn)代企業(yè)集團。持續(xù)跟蹤墾區(qū)問題清單制定和整改情況，為強化督導提供依據(jù)。
（農業(yè)部農墾改革發(fā)展專項督導第四小組）
送：部領導，部內司局及有關直屬單位，有關部委。
發(fā)：各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市農墾主管部門，新疆生產建設兵團有關部門。
責任編輯：于鵬
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